税收职能税收的公平原则与效率原则

税收职能税收的公平原则与效率原则
税收职能是指税收所具有的内在功能，其具体表现则为税收的作用。

税收作为政府的一种分配行为，在性质上属于经济活动中的分配范畴，因此，税收的职能作用，也只能从税收与经济的关系中来考察。

一、税收与经济的关系
税收实践证明，在市场经济条件下，经济越发展，税收越重要。

税收与经济的紧密关系表现在两个方
面：经济决定税收和税收对经济的反作用。

经济决定税收，这是前提。

经济是税收得以存在和发展的基础。

经济发展的广度和深度决定了税收分配的范围和程度，并从根本上决定新税种的产生、发展和更替。

商品生产、贸易的发展和繁荣，使商品课税成为可能，而跨国经济的发展又促使税收分配范围的国际延伸，国际税收也随之产生和发展。

不仅如此，不同税种的构成、不同税制模式的选择，也在很大程度上受经济发展水平的制约。

如今，经济发展的全球化趋势日益加快，知识经济发展迅速，这些无疑都预示着税制将随经济的发展而面临新的创新和发展。

税收依赖于经济，只是一个方面。

从税收研究角度讲，更重要的还在于另一方面，即税收对经济具有反作用。

随着税收分配的广度和深度的增加，税收职能也随之拓展，税收对经济的影响和作用也不断扩大。

这主要表现在税收的财政地位的不断提高和税收对经济的宏观调控作用的日益加强。

正因为如此，税收也
随经济的发展而日益受到世界各国政府的重视。

二、税收筹集国家财政收入的职能
筹集国家财政收入是税收的首要职能，有的将其简称为税收的财政职能或财政收入职能。

由于税收分配是一种无偿分配，税收收入又具有及时、充裕、稳定、可靠的特点，因此，税收一直都是政府财政收入的主要来源。

特别是在现代经济中，绝大多数国家的财政收入的80%以上都是通过税收筹集的。

税收的财政职能决定了税收在财政中的重要地位。

税收与财政同属于分配范畴。

虽然税收是财政的一个有机组成部分，但它又具有相对的独立性，在财政分配关系中具有独特的地位。

这种独特的地位，不仅表现在税收具有独特的调控功能，而且税收活动对财政的意义重大。

首先，税收是财政最重要、最稳定的收入来源。

税收分配具有无偿性、固定性、强制性的特点，收入可靠稳定，也无须像国债收入那样还要偿还。

而多税种、多税目、多层次全方位的课税制度，为广泛地大量地聚集财政资金提供了条件；税收的按年、按月、按旬、甚至按日征收，均匀入库，也有利于财力调度，满足日常财政支出。

其次，税收有利于规范、明确政府与企业之间的财政分配关系。

在市场经济条件下，税收应是政府参与企业利益分配的最根本最规范的分配方式。

税收分配，不仅有利于政企分开，而且也有利于企业进行公平竞争。

第三，多税种多层次的税源分布，有利于各级政府之间的财源分享，如今分税制已成为世界通行的财政管理体制模式。

三、税收宏观调控的职能
税收对经济的反作用，反映了税收所具有的调节功能，即通常所说的税收调节职能。

它使税收成为政
府宏观调控的重要政策工具。

(一)税收调控目标
税收作为政府调控手段之一，其调控目标自然与政府的总体经济目标相一致。

经济增长、稳定物价、充分就业和国际收支平衡是传统的四大宏观经济调控目标，因此，它们也往往成为重要的税收调控目标。

当然，诚如诸多宏观经济学方面的论著所说的，这四大经济目标之间是存在一定矛盾的，因此，同时实现四大目标一般认为是不现实的。

实际上，在不同时期经济环境不同，政府的调控目标自然也有所侧重，如在通货膨胀严重的情况下，稳定物价往往就成为主要的调控目标，而在经济衰退的情况下，如何刺激经济增长则往往成为政府关注的焦点。

因此，就税收政策而言，其要实现的目标在不同时期也是有所侧重的。

上述四大经济目标，其提出的时间并不长，是在凯恩斯主张政府干预经济而出现宏观经济学上所谓的“凯恩斯革命”之后，但我们在这里之所以说它们是“传统”的经济目标，是基于近年提出的“可持续发展”目标而言的。

上述经济目标是建立在以国民生产总值为主要考核指标的工业发展观的基础之上的。

这种发展观存在一个重要缺陷，即其所指的经济增长没有考虑环境成本。

随着环境污染和生态破坏的日益严重，环
境问题已越来越受到人们的重视。

“可持续发展”观的提出，正是对原来狭隘的经济增长目标的一种校正。

也就是说，我们的经济目标不应再局限于以经济增长为核心，而应提高到以实现可持续发展为核心。

因此，可持续发展就应成为现代经济政策的最高目标。

而实现可持续发展的关键是保护环境，促使经济发展与环境保护相协调，这又在根本上有赖于先进技术的开发与运用。

因此，可持续发展以及由此而需要强调的环境保护和促进科技进步，就成为了现代经济政策因而也是税收政策的新目标。

此外，调节收入分配和协调地区间经济的均衡发展，也是税收调控的重要目标。

至于通过涉外税收政策鼓励吸引、利用外资，也通常是各国特别是经济发展中国家所追求的经济目标之一。

(二)税收调控手段
为实现调控目标而可供利用的税收手段很多，但从原则上说，不外乎两种：增税和减税。

而具体的增税、减税措施则五花八门：开征新税、扩大征收范围、提高税率、减少优惠等等都能起到增税的效果；而税种停征、提高起征点或免征额、调低税率及实行各种各样的税收优惠等等都具有减税作用。

无论是增税还是减税，都是一个相对概念，具体可以通过税负这一量化指标来衡量：税负提高，则增税；税负下降，则减税。

税收总量政策通过宏观税负的增减变化来反映，税收的结构政策则通过税负的区
别对待来实现。

(三)税收调控机理
调控政策之所以能起作用，是因为政策手段与政策目标之间存在内在的必然的联系。

这种联系的实现过程就是通常所谓的传导机制。

税收调控手段——增税或减税，与各种税收调控目标之间也存在内在的必然的联系。

简言之，增税，在总量上具有紧缩效应，在结构上表现为抑制性调节；减税，在总量上具有扩张效应，在结构上则表现为鼓励性调节。

税收之所以具有这种内在作用，是因为：第一，政府的储蓄、消费倾向与企业、个人的不同，因此，税款从企业、个人手中转向政府，势必影响社会的总储蓄、总消费水平，从而影响社会总供求水平。

第二，税收影响纳税人的切身利益，增税使纳税人税后可支配收入减少，减税则意味着税后可支配收入的相对增加。

因此，增税和减税所引起的税收成本的增减(对投资而言，无论是间接税还是直接税，税收实质上都是投资成本的一部分；就消费而言，无论是价内税还是价外税，税收都是消费者承担的价格的一部分)，势必直接影响纳税人的投资或消费行为。

第三，税收调控政策本身具有示范和引导效应，政府采取增税措施来实施调控，表明政府在总量上欲实行紧缩政策，或在结构上实施限制性政策，从而引导企业和居民的投资和消费行为。

特别是在对外开放、吸引外资的起步阶段，涉外税收政策的示范作用更为明显；涉外税收优惠往往成了实行对外开放，鼓励外资引进的象征。

第四，在宏观税负不变的情况下，对某一方面开征新税或增税，意味着可以相应降低其他方面的税负；反之，对某一方面停征税收或减税，则其他方面需负担更多的税收。

因此，利用税收可以有效地校正经济的外部性问题，即通过征税(或增税)可以使外部成本内在化，如对污染征收污染税可以增加排污成本；通过税收优惠可以使外部性效益内在化，譬如对植树造林方面的税收鼓励，与正常税负相比，就相当于得到一笔补贴而增加收益。

从中也可以说明，税收政策对环境保护，进而对实现可持续发展目标都具有重要意义。

(四)税收的调控作用
经济决定税收，税收又反作用于经济。

正是由于与经济之间存在着内在的必然的联系，税收才谈得上反作用于经济。

但这种反作用并不是被动的、消极的。

只有认识、掌握了税收与经济之间的内在规律，认清了税收调控的作用机理，才完全可以运用税收手段来调控经济，实现预定的政策目标。

现在，税收具有调控作用，已基本为人们所共识，税收也已成为政府的重要调控工具。

但对税收调控的作用范围还存在着不同的认识。

其中一种比较有代表性的观点认为，税收调控的范围只局限于“市场失效”领域，在市场机制能够有效运作的领域则无须税收调控的存在。

但实际上，税收调控不仅在市场配置资源失效的领域发生作用，而且在市场能正常进行资源配置的领域也可以发挥作用。

那么，具体如何确认税收的调控范围呢?也就是说，究竟在什么情况下应由市场来配置资源，在什么情况下则需通过税收调控来引导资源的配置?在市场不能有效配置资源的领域，即在市场失效的情况下，需要税收调控发挥作用并不难理解，问题在于市场能正常配置资源的领域，是否需要税收调控。

从理论上说，选择配置资源的方式，从根本上取决于资源配置的效果和配置成本的比较。

在市场失效领域，市场配置资源往往效果不佳，因此需要政府
调控；而在市场能正常配置资源的领域，通过市场配置资源和通过政府调控配置资源，在理论上都可以达到良好的效果。

因此，问题在于资源的配置成本。

市场配置资源是存在成本的，它就是市场交易费用；同样，政府调控，包括税收调控也存在成本。

因此，资源配置方式的选择，或者说，政府调控范围的确定，在理论上取决于资源配置所取得的效果和耗费的成本的相互比较。

但在现实中，税收中性与税收调控的关系远没有理论上所讲的那么简单。

因为，从理论上说，税收中性和税收调控，都是围绕更有效地配置资源，以使经济效率最高。

但现实情况错综复杂，评价某一税收调控措施对经济活动所起的作用是相当困难的，换句话说，对不采取调控措施所出现的情况很难作出估计。

反之也一样。

也许，正由于这种复杂性，才没有使调控成为一种简单的机械控制，相反使税收调控体现出较大的弹性和艺术性。

通常，根据税收调控所涉及的范围的不同，税收调控政策可分为总量政策和结构政策。

税收总量政策旨在通过调节宏观税负来影响宏观经济总量，这类政策通常有：高(重)税政策、低(轻)税政策；增税政策、减税政策；扩张性税收政策、紧缩性税收政策、中性税收政策等。

税收结构政策则是通过有条件的税负差别对待来影响经济，以实现结构性调整，这类政策主要通过不同的税收优惠政策来实现。

不过，税收总量政策与税收结构政策所产生的调控作用是不同的。

税收总量政策的调控作用主要体现在稳定经济增长方面：当经济增长过快、过热，出现通货膨胀时，通过提高宏观税负，实施紧缩型税收政策，以控制物价上涨水平，促进经济稳步增长；反之，当经济出现衰退；失业率过高时，通过各种减税措施实施扩张性税收政策，以刺激经济的发展，扩大就业。

税收政策的稳定作用，一方面表现在税收对经济具有内在稳定器的作用。

由于累进税率等因素的存在，当经济高涨时，实际税负会自动上升，从而产生紧缩的效果；当经济低落时，则税负会相应下降，产生扩张性效果。

另一方面，政府通过相机抉择，在经济高涨时主动采取紧缩性税收政策，在经济低落时，采取扩张性政策，以此来调节社会总供求水平，熨平经济的周期性波动，使经济处
于相对稳定的增长状态。

此外，在经济全球化发展迅速的今天，国内经济发展深受国际市场的影响，特别是一年多来的亚洲金融危机波及世界各地，影响深远，因此，如何避免国内经济遭受国际市场的震荡，以保证开放型经济的稳步发展是现代政府宏观管理所面临的重要课题。

而税收调控在这方面也具有稳定作用；一国的总体税负水平不仅影响其产品的国际竞争力(因为税收成本是产品成本的重要组成部分)，同时是资本流动的重要因素；而关税政策和出口退税政策对进出口贸易产生直接影响。

因此，有效的税收政策无疑有利于国际收支平衡，
有利于金融市场稳定。

总之，总量政策的作用具有全面性、整体性，因而影响面大，而税收结构政策的作用相对而言，则呈现出局部性、多样性的特点。

当然，经济的总量平衡，也需要以结构平衡为前提，因此，税收结构政策也间接地影响总量目标。

税收结构政策的局部性是由其调控对象的局部性决定的。

同时，调控对象的局部性决定了其调控对象的复杂性，因而使结构政策的作用呈现多样性：可以通过税收优惠，促进科技进步，促进产业结构调整和优化；税收可以调节级差收入，为企业公平竞争创造条件；税收可以调节个人收入分配，实现社会分配公平；税收可以引导资源的地区间流动，促进区域经济的平衡发展；税收还可以校正经济的外部性问题，有利于环境保护，有利于经济的可持续发展；等等。

(五)税收调控的局限性
税收具有较强的调控功能，但税收不是万能的，税收调控不仅受到诸多外部条件的影响，而且其本身
也存在局限性。

这种内在局限性主要表现在：
1.税收成本是投资成本的重要组成部分，因此，税收是投资决策时所要考虑的重要因素。

而税收调控是通过具体的税收法律、法规体现出来的，法律、法规有其内在的稳定性和严肃性，这决定了税收调控政策不宜(也不易)多变，应具有相对的稳定性，因此，一般只适合于中长期的调节，而不宜用于短期调节和
临时调节。

2.税收调控空间有限。

税收调控由于受纳税人的承受能力和政府的财政能力的双重制约，因此，现实
中增税或减税的政策出台都须慎重考虑。

3.税收调控在操作上的制约。

一般来说，税收调控政策的干预性越强，其调控内容和调控过程也越复
杂，其所带来的负效应也越大，其直接操作成本往往也随之激剧增加。

税收调控的局限性决定了税收政策的运用还需要与其他宏观经济政策进行有机地配合。

浅议税收的公平原则与效率原则
发布时间：2009年02月13日信息来源：江苏省地方税务局作者：项明字体：【大中小】
效率和公平是现代社会追求的两大目标，但它们又是人类经济生活中的一对基本矛盾。

这是因为：社会经济资源的最佳配置和有效使用是人类谋求可持续发展的要求，而人在社会生产中的起点、机会、过程和结果的公平，也是人类经济活动追求的目标。

作为政府所追求的目标，这两者间的内在关联和制度安排，必然会在国家上层建筑包括税收中加以表现。

一个良好的税收制度，也应当充分体现效率原则和公平原则。

但在不同的历史阶段和社会制度下，对于公平和效率的认识是不同的。

笔者试从以下几个方面粗浅地谈谈对于税收公平和税收效率关系的认识。

一、税收效率和税收公平的基本含义
税收的效率包括两个方面内容：一是经济效率，一是行政效率。

税收的经济效率是指税收对经济资源配置，对经济机制运行的影响。

税收的经济效率原则要求税收政策要有利于经济机制运行的有效运行，促进经济资源配置，使税收超额负担最小。

如果税收的课征将使社会付出的代价超过了政府从纳税人那里实际得到的好处，并使生产和消费蒙受损失，就会形成税收的超额负担。

税收的行政效率是指征税过程中所支出的费用占收入的比例。

这些费用包括：税务行政费用和纳税人的奉行纳税的费用 ( 按税法纳税时所支出的费用，如为个人缴款，公司、个人雇佣律师、顾问应付的酬金，以及避税所花费的时间、金钱以及所受的惩罚等 ) 。

税收的行政效率要求“最少征税费用原则”。

鉴于文章的主旨，对于税收的行政效率将不展开论述，而着重探讨税收公平和税收经济效率的关系问题。

在税收中，公平主要体现在横向公平和纵向公平两方面。

前者是指以同等方式对待在同等情况下的同等
的人，有同等支付能力的人应当缴纳同等数量的税收。

后者是指对不同条件的人必须区别对待，不同支付能力的人缴纳不等数量的税收。

笔者以为，作为调控经济并参与国民收入分配的重要手段，税收应当符合提供平等制度、权利、机会和结果的要求。

但平等是否意味着人们在收入、支出、财富、总效用以及人们从政府的支出中得到的利益都一致，或者是各种因素综合后相一致 ? 同时用什么样的标准来判定同等情况、同等条件以及同等的人以衡量税收达到公平，是一件困难的事。

二、分配中的税收效率和税收公平
党的十六大报告承接十五大指出，要“坚持效率优先、兼顾公平”的原则，“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。

再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。

”
在初次分配中，要充分发挥市场机制的作用，注重于效率，并不意味着税收一定要保持中性。

税收效率并不意味着税收的中性。

按照亚当·斯密的理论，要让市场“看不见的手”自由和自发地发挥作用，政府不干预经济，从而促进公平竞争，为国民财富的增长创造条件；而政府对市场机制运行的任何干预，都势必会破坏市场规范和市场秩序，破坏资源的最佳配置，因而税收应当保持中性。

但我们应该看到，首先，在我国社会主义初级阶段，市场经济还处于发育阶段，市场体系尚不健全，市场机制还不能有效地发挥作用，因此，扭曲和失真的市场信号常常需要外部措施加以校正。

其次，即便是在成熟的市场经济条件下，市场本身也不能自发地纠正外部影响对社会经济的影响。

消除外部影响特别是消极外部影响对社会经济的影响的重要措施之一，便是通过税收手段。

再次，调节经济调节是税收的基本职能之一，不论税制设计的初衷如何，税收客观上必然会对经济运行产生不同的影响，不起调节经济运行作用的税收是少有的，在设计上也是困难的。

在再分配中注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入，但也决不能忽略效率的
作用。

譬如鼓励资本、技术等生产要求参与收益的分配，但如果在税收上对于这些资本利得和劳务报酬或财产转让所得采取与劳动所得不一样的税收负担，同样会影响资本与技术投入到经济活动中来。

生产遗产税和赠与的开征，在一定程度上会影响经济人创造财富的欲望，从而影响社会经济效率的提高。

所以在税制设置时，必须要考虑适当的税负水平，从而既在再次分配中把公平的因素放在首位，同时也要防止对经济运行的过多干预。

三、税收立法和执法中的效率与公平
有学者认为，公平的税制是有效率的，有效率的税制是公平的。

笔者以为，这个观点在很大程度上是正确的，但一定不能将其绝对化，否则就是片面的。

首先，公平的税制并不一定是有效率的。

如果制定的税收政策本身不是有效率的，那么即使其是公平的，也不能导致效率的出现。

譬如，目前实行生产型的增值税，对国内所有的增值税纳税人来说，总体是一致的政策，可以说是公平的。

但由于其不允许对购进的固定资产给予抵扣，因此不利于资本投入生产领域，所以说，与消费型增值相比，并非是有效率的。

其次，有效率的税制不一定是公平的，不公平的税制未必一定是无效率的。

通常意义上，对一部分地区、产业或纳税人的优惠就是对另一部分地区、产业或纳税人的歧视，它使市场的竞争机制无法完全正常发挥作用，部分效率较高的地区、产业或纳税人可能会因不平等的税收待遇而败在效率较低的竞争对手脚下，从而最终导致全社会的效率损失。

所以，从这个角度来看，有效率的税制要求税收公平。

但笔者认为经济主体在社会生产中起点、机会、过程和结果的公平，具有客观性、历史性和相对性。

对本国有益的税收安排未必对其它国家有益，同样，对部分地区、产业、纳税人实行的优惠政策，从一个角度看，是对其他地区、产业、纳税人的不公平，但从社会整体来说可能是有效率的。

采取什么样的税制模式，必须从国家的宏观发展战略
出发，根据不同的历史发展阶段、不同的发展目标的具体情况来对税收效率和税收公平间的安排作出权衡。

如：改革开发后，国家对外商投资企业和外国企业实行“两免三减半”等所得税优惠政策，对深圳、珠海等经济区内的企业实行 15 ％的企业所得税率，以及最近实施的对西部地区的税收优惠政策，都促进了国家经济的总体发展，符合国家长远的发展战略，因而，我们认为相关的税收政策安排是有效率的。

再次，笔者认为，某些税收待遇上暂时的不公平，并不意味着社会公正的缺失。

事实上，不同地区、不同产业、不同纳税人的起点并不相同，因此，通过这些鼓励措施，可以鼓励资本、技术和人才流向这些地区和产业，促进这部分地区或产业和纳税人的发展，在某种程度上，帮助这些地区、产业或纳税人取得平等发展的机会，反而是更深层次上的公平。

四、税收效率和税收公平的再思考
1 、税收效率和税收公平属于相对的、历史的范畴，任何性质的公平和效率都不能与历史发展阶段相割裂。

不论是为了公平还是为了效率，都应该立足于有利于发展社会生产力，有利于增强综合国力，有利于提高人民的生活水平。

2 、效率和公平是社会的不同目标，对税收有不同的要求，但两者又密切联系，相互影响。

从总体上而言，税收效率要求税制保持公平，税收公平也不应排斥税收效率。

但从另一个层次上看，公平的税制却未必是有效率的，有效率的税制也未必是公平的。

两者的结合点，就是上述第 1 点的观点。

3 、对于税收体制的效率和公平，也必须要从两个方面来考虑，即：首先，要在税收体制制定时侧重考虑税收的效率。

虽然税制中的少数税种，可能会更加地注重于公平，但对税制总体而言，应当是追求效率的。

其次，要在税收政策的执行中侧重于税收的公平。

税制确定后，必须加以严格地执行，要保证税制的统一性、。