国家防总关于加强各级防汛抗旱指挥部办公室应急管理能力建设的指导意见

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国家防总关于加强各级防汛抗旱指挥部办公室

应急管理能力建设的指导意见

我国水旱灾害频繁，经常造成人员伤亡和经济损失，影响了我国经济社会的可持续发展。新中国成立以来,党中央、国务院高度重视水旱灾害防御工作，上世纪50年代初期就成立了中央防汛指挥部，地方各级政府也相继成立了防汛抗旱指挥机构。通过50多年的建设与发展，我国防汛抗旱工程体系不断完善、标准不断提高、功能不断健全，各级防汛抗旱指挥部办公室（以下简称“各级防办”）的应急管理能力日益提高，有效应对了历次重大水旱灾害，尽最大努力降低了灾害损失，为我国经济社会可持续发展提供了防洪安全和用水安全保障。进入21世纪以来，受全球性气候变化影响，我国极端天气事件明显增多，水旱灾害的突发性、反常性日显突出,水旱灾害造成的损失总体呈上升趋势，防汛抗旱形势日趋严峻。各级防办应急管理能力同党中央、国务院提出的坚持以人为本、确保我国经济平稳较快协调发展要求相比，同中共中央国务院关于加快水利改革发展的要求相比，同广大人民群众热切期盼相比，同灾害性天气频发多发形势相比，还有很大差距。一是组织机构不健全。尽管我国有防汛抗旱任务的县级以上人民政府都设置了防汛抗旱指挥机构，但作为防御水旱灾害最直接、最有效的乡镇一级却只有少数设置了防汛抗旱指挥机构。同时，作为各级防汛抗旱指挥部的办事机构，各级防办负责防汛抗旱日常管理工作，履行

的是政府行政管理职能，但全国大多数防办是事业编制，与所承担的职能不适应。还有许多防办存在人员编制少、专业技术人员不足等问题。二是预案体系不完善。我国防汛抗旱预案体系初步形成，但仍存在体系不完整、种类不齐全、覆盖面不广、可操作性不强、运行机制不完善等问题，难以有效应对突发水旱灾害。三是法规建设依然薄弱。虽然已先后出台了《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《中华人民共和国抗旱条例》等法律法规，但仍存在总体出台慢、不配套、覆盖面窄、修订不及时等问题。四是经费保障不到位。防汛抗旱工作责任重、压力大，但一些地方防汛抗旱经费和业务经费没有列入预算、防汛抗旱值班补助不到位等问题依然存在。五是自身能力建设滞后。受各种因素制约，许多防办的设备设施配置不全、性能差，现代化建设刚刚起步，无法满足防汛抗旱工作需要。

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》给水利事业带来了新的发展机遇，也对防汛抗旱工作提出了新的更高的要求。全面提升水旱灾害应急和风险管理能力，切实增强防汛抗旱工作的前瞻性、有效性和权威性，对于保持经济平稳较快发展，促进社会和谐稳定，具有重要的现实意义。为此，依据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防汛条例》和《中华人民共和国抗旱条例》等有关规定，提出加强各级防办应急管理能力建设的指导意见。

一、建设原则

（一）职责明确。各级防办必须根据国家相关法律法规，

结合所辖地区的防汛抗旱任务，明确所承担的工作职责。

（二）机构健全。各地要努力完善防汛抗旱指挥机构，根据工作需要，明确机构性质和级别，强化队伍建设。

（三）标准适度。各级防办应急管理能力建设标准要与工作性质、任务相适应，并具有一定的前瞻性。

（四）管理规范。各级防办必须建立健全各项规章制度，完善各类方案预案，实行规范化管理。

（五）手段先进。各级防办必须配备种类齐全、性能先进的设备设施，不断提高防汛抗旱工作现代化水平。

（六）保障有力。各地政府必须在人员、经费等方面为防办提供有力保障。

二、建设目标

通过5年左右时间的建设，各级防办组织机构更加健全，人员配备更加合理，法规制度更加完备，预案体系更加完善，决策手段更加先进，日常管理更加规范，逐步达到“机构健全、队伍一流、管理规范、装备先进、反应快速、保障有力、应对有序、减灾有效”的目标，建成一支“政治坚定、业务过硬、作风优良、严谨务实、敢打硬仗、能打胜仗”的队伍。

三、建设内容与要求

各级防办应急管理能力建设包括组织机构建设、队伍建设、法制建设、预案建设、设施建设和保障机制建设等六个方面。

（一）组织机构建设

各省、市、县人民政府按照《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国抗旱条例》等法律法规的有关规定设立防汛抗旱指挥机构并设办事机构，负责本地区防汛抗旱日常工作，要确

保办事机构的人员编制、行政级别和经费来源与其履行的职责相适应。乡、镇、村、组可根据工作需要设立履行防汛、防台风、防风暴潮、防御山洪灾害、抗旱减灾等职能的指挥机构。

（二）队伍建设

要加强防汛抗旱督察队伍、抗洪抢险救灾和抗旱减灾队伍建设，制定相关建设和管理办法，开辟持续稳定的财政支持渠道，在经费、设备、人员等方面给予大力扶持。各级防办人员的年龄、专业、学历、职称要搭配合理，并按照全员培训的要求，制订培训计划，不断提高业务素质和应急管理水平。要充分发挥志愿者组织的作用，充实和壮大防汛抗旱应急队伍。

（三）法制建设

要根据防汛抗旱工作需要和职能，起草或修订防汛抗旱相关地方法规和规章，促进防汛抗旱法律法规体系不断完善。近期要抓紧推进《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《中华人民共和国抗旱条例》等法律法规的地方配套法规建设。还要结合本地区防汛抗旱的目标任务，编制和完善各项规章制度。要制定防汛抗旱督察制度。

（四）预案建设

要按照有关规定，组织编制或审批防汛抗旱应急预案，江河、湖泊防御洪水方案和洪水调度方案，抗旱预案和江河水量调度方案，以及各类专项方案预案。方案预案要覆盖防汛抗旱工作的方方面面，并根据情况变化，及时修订、不断细化、逐步完善，增强预案的针对性、实用性和可操作性。

（五）设施建设

要根据工作需要，建设固定的办公场所，配备必需的办公

设施设备和网络通信设备，开发必要的办公系统和防汛抗旱指挥决策支持系统。办公场所除满足日常办公用房、计算机房外，还要有专门的会商室、值班室，有条件的应设记者接待室。应配备必需的防汛抗旱执法执勤和抢险指挥救灾车辆，重要区域视情配备卫星电话或移动指挥车等通信工具。

（六）保障机制建设

一是各级财政应设立防汛抗旱专项经费，以满足防汛抗旱工作需要。二是防汛抗旱业务经费应列入同级财政预算，以满足各级防办日常工作的需求。三是要足额储备防汛抗旱抢险物资。四是按国家和各级政府的有关规定及时筹措和发放工作人员通信津贴和防汛抗旱值班补助费等。

四、建设组织与领导

加强防办应急管理能力建设是做好防汛抗旱工作的基础，事关防汛抗旱工作成败。各级政府和防汛抗旱指挥部负责同志要充分认识加强防办应急管理能力建设的重要性和紧迫性，把加强防办应急管理能力作为贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》的切入点和着力点，切实负起责任，加强防办应急管理能力建设领导，认真组织研究制定防办应急管理能力建设规划，督促有关职能部门细化建设目标，稳定资金渠道，增加资金投入，采取有力措施，快速推进防办应急管理能力建设，不断提高水旱灾害突发事件应对能力，努力减轻水旱灾害，为我国社会经济快速平稳发展提供防洪安全和饮水安全保障。