发展中国家的税收管理改革

在WTO框架下，我国作为一个发展中国家成员方，受外部压力和内部动力的影响，一方面要与多边贸易规则接轨，推动国家经济发展，另一方面又要考虑国

情条件，如行业差别和区域差别，维护国家经济安全。面临入世后的环境和要求，国家税收管理突出地面临着这样一种发展任务，即发达国家税制改革，如

降低税率、扩大税基、堵塞漏税等，将不可避免地影响发展中国家相应地调整

税制，同时，发展中国家也存在着许多不适应的地方，如税收效率低下、税收

征管不力等，亟需加以解决。有专家学者推出，我国既要放宽市场准入限制，

减少非国民待遇的深度和范围，又要坚持按本国的经济政策调整税收优惠措施。在这样一个过程中，国家在计划经济基础上形成并长期发生作用的税收管理如

何进行改革是一个关键问题。鉴于我国经济发展阶段和我国初入世贸组织实际

情况，本文重点考察较我们早先入世的其他发展中国家在税收政策方面的措施

与办法、经验与教训，以期获得应有的启示。

一、基本状况

二战以后，发展中国家的税收管理和税制改革受世界经济影响，已经历了

几次较大的变革。进入新世纪，各国税收管理、税制改革与发展的主流是：降

税率减负担；扩税基减优惠；简手续强管理。每次改革都起始于发达国家，继

而在发展中国家引起反响，而入世则促使双方日益朝着同一方向发展。事实上，在发展中国家，由于税收管理在决定高效税收体制方面的关键作用，以及在宏

观经济平衡方面的重要作用，税收行政改革历来是关注焦点。目前，发展中国

家日益认识到，税收政策要与行政管理能力吻合，没有相应的管理变革，政策

变化不会产生预期效果；良好的税收管理既能实现尽可能多的税入，又能使管

理高效和实现税收合作，对实现社会公平和提高国家福利水平有决定意义。

为适应国际经济趋势和推动国内经济发展，许多发展中国家积极采取措施，提高税收管理效率，其中，拉丁美洲和东盟诸国家积极努力，应该说取得了明

显成效。例如，20世纪60年代伊始，拉美国家企图借助新兴的计算机技术解

决税政效率，但由于税制设计复杂，税率档次过细，税收优惠减免繁杂，偷税

逃税现象严重，没有达到预期目的；到了70年代，随着城市发展和经济交易扩大，经济行为日趋规范，对公共设施和公共管理在质量上提出了更高要求，他

们开始认识到单纯依靠电子技术远远不够，而必须围绕税制结构合理化和税收

管理现代化进行改革；进入80年代，在高额外债和宏观经济动荡的双重压力下，这些国家逐步走上了配套性的税收管理改革的轨道。与此同时，东盟一些国家

鉴于旧税制不能有效利用资源，在行政运作上失之公平，不仅难以有效地促进

经济增长，也难以通过税收来弥补持续扩大的预算赤字的问题，先后进行改革，以期建立更加公平、有效和简便的税收管理体系和制度。结果是，这些发展中

国家在改善税管质量上取得了不同程度的成效。阿根廷成功地进行税收结构改

革以后，已转而全面检查和调整税收管理工作，获得日益增长的税入回报。

据统计，1989年到1990年，阿根廷税入占GDP的比例由13%上升为20%，

其中，至少有1/3的增长应源于税政改善；墨西哥经过改革，税收结构已出现

显著性变化；巴西从20世纪80年代至现在，陆续出台了一系列调整税制结构、强化税收管理的改革措施，使税制趋于合理。实践表明，在适合条件下，发展

中国家的税收效率可在相对短的时期内显著提高，而且，随税收管理状况的明

显好转，在降低过高税率以及对不同纳税群体实行更加适当征税的同时，可以

增加税收并有效减少社会不公现象。

当然，由于宏观经济环境问题丛生以及通货膨胀影响税收管理效率等问题，许多发展中国家税收管理改革仍任重道远。

二、改革途径

税收管理改革的根本目的是改变行政管理资源分配，大力进行结构重组，

积极利用外部资源优势，以及采取新的技术手段等来提高管理水平，增加税入。

在许多国家，包括发达国家与发展中国家，宪法是征税、用税的根本依据。完善的税收立法是税收管理基本权力的来源。宪法集中从三个方面做了规定，

一是依法纳税是公民的基本义务，除非有例外规定，任何人不得免除纳税义务，也不得任意增设或变更纳税义务；二是征税必须经过立法机关制定法律，在法

律授权下进行，否则任何机构和个人都无权征税；三是税收的使用必须严格置

于法律的监督之下。所以，许多国家都依法治税，推动公民诚信纳税。巴西通

过法律建立税种、颁行重大举税措施、规范各级税收管理权限、限制税收减免

权力滥用等。墨西哥法律规定，个人所得税起征点为雇员最低月工资收入的4倍，达到起征点的人要根据月收入额纳税。这里有两类情况，一类是每月有固

定薪水的职员，包括政府公务员、企业和公司的合同职工等，他们都有固定的

工资账户，政府或企业每月都会按其收入从其账户上自动扣除应缴额。另一类

是自由职业者，包括企业主、医生、律师、出租车司机等，其月收入并不固定，所以税务部门对他们的监管和审查比较严格，要求每月或每两个月都要申报纳税，并对其申报单进行抽查，详细审核各类单据，防止偷税逃税行为。墨西哥

法律对偷逃税者处罚严厉，罚金有时甚至超过应纳税额，如果纳税人连续逃税

数月，罚金将以每月20%的速度递增；如果发现伪造单据等严重违法行为，罚

金可在原有基础上增加60%至90%；偷逃税情况特别严重者，还将接受司法调查，甚至坐牢。当然，墨西哥法律规定，会计师和会计师事务所可以帮助纳税人申

报纳税，但绝不能弄虚作假，否则将面临法律严惩。但会计师可在法律许可范

围内，通过合法手段进行税收筹划，尽量减少纳税人的纳税额，这不属于非法

行为，不影响纳税人的信誉。

在发展中国家，一个共同性制约因素就是缺乏税政资源，由此产生的后果

是税管人员不足，高薪吸引高质人才能力较差，甚至不能满足税管基本工作条件，如办公空间和计算机等。因而，税政改革战略必须着眼于现有资源的优化

组合，把有限资源从非生产性任务投向更富有生产力的工作上。所以，一些国

家进行税政部门内部重组，划出“特殊单位”来处理主要纳税人的申报和纳税

事务。多数情况下，60%或70%的税入源于1%的纳税大户（如大企业），因此，保证他们按时申报和缴纳至关重要。与此同时，他们也很注重其他纳税人，维

护中小企业的税收合作，保证税收总量的稳定和持续增长。在改革过程中，他

们充分利用现代信息管理技术，使税收管理更有秩序和效率。通常，发展中国

家面临严重的通胀问题，如何保证这一时期的税收成为征管的重点。在改革中，他们采取了降低征收时滞对收入影响的方法：（1）建立预付制。20世纪70至

80年代，拉美国家普遍采用预付制征收商业企业所得税。（2）缩短评定期和