“省管县”改革的维度与进度：基于政策文本的分析

1.标题：“省管县”改革的维度与进度：基于政策文本的分析

作者：吴帅

时间：2011-3-4 0:00:00

来源：《北京行政学院学报》2010年第6期

正文：

摘要：“省管县”改革是当前我国行政体制改革的一个重要战略，具体可分为财权维度的改革、事权维度(包括经济管理权限和社会管理权限)的改革和人事权维度的改革。我国已有22个省(区)开展了各种实践形态的“省管县”改革。根据各省的改革政策文本分析，当前的“省管县”改革具有一定的地域差异性。从三个维度来看，当前的“省管县”改革呈现出明显的非同步性。进一步深化和推进“省管县”改革，应着重推进人事权维度的省直管改革。

关键词：“省管县”;财权;事权;人事权;政府改革

20世纪90年代以来，受省管县体制改革的“海南方向”与“浙江经验”的启发，许多省份根据自身发展的实际开展了包括财政省管县、“强县扩权”、“扩权强县”等多种形态的“省管县”改革。

截至2009年5月，在全国22个省(不包括台湾省)和5个自治区中，除贵州外的21个省和1个自治区(宁夏回族自治区)都已陆续开展了财政省管县、“强县扩权”或“扩权强县”改革。2008年10月，党的十七届三中全会明确提出：“有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制”。这是中央第一次在全国层面倡导省管县改革。2009年的中央一号文件进一步指出：“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制”。这表明，中央对省管县改革的态度已经从“可”发展到了“鼓励”，推行省直管县改革正逐渐成为我国地方政府改革的一个重要战略。本文在比较分析相关省份推行“省管县”改革的政策文件的基础上，从财权、事权和人事权三个维度来分析我国“省管县”改革的实践进度，探讨进一步改革的趋向。

一、“省管县”改革的维度：财权、事权与人事权

“省管县”改革的实质在于调整省、市、县三者之间的权力关系，进而调整三者之间的利益关系。无论是“强县扩权”，还是“扩权强县”，权力关系都是改革的焦点。政府权力，大致可分为三类，即财权、事权和人事权。“省管县”改革实质上就是在省、市、县三级政府之间对这三种权力进行重新分配，以提高效率，克服“市管县”体制运行造成的弊端。财权、事权和人事权，是分析当前“省管县”改革实践的三个基本维度。

1.“财政省管县”：财权维度

财政上的省直管县是“省管县”改革的重要内容，也是当前大部分地区推行“省管县”改革的主要形态。财政部在2005年1月制定的《关于切实缓解县乡财政困难的意见》中，就对“财政省管县”提出了要求。该文件指出，各省(自治区、直辖市)要积极推行省对县财政管理方式的改革试点，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。

《国民经济和社会发展第十一五规划纲要》也明确指出，“要理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。

截至2009年5月底，全国22个省(不包括台湾省)中除贵州外的21个省均已开展省管县的财政体制改革。另外，宁夏回族自治区于1958年成立之初便开始实行省管县的财政体制。

浙江和海南两省值得特别关注。早在1953年，根据中央取消大区一级财政，增设市(县)一级财政的决定，浙江省普遍建立了市、县级财政，自此县一级财政与市级财政一样，在财政体制上与省级财政发生关系。浙江省一直实行省管县财政体制，即使在1983年“市管县”改革中也没有改变财政省管，仍然保留了“市县分灶吃饭、各自对省负责”的财政制度。海南省在1988年建省后，一步到位实行省直接管理市县的新型行政管理体制，实现县级财政的省直管。

2.扩大经济、社会管理权限：事权维度

事权下放，扩大县级政府在经济社会事务方面的管理权限，是“省管县”改革在事权维度的体现。从22个省区的改革实践来看，截至2009年5月，全国已有浙江、安徽、福建、广东、河北、河南、黑龙江、湖北、湖南、吉林、江苏、辽宁、山西、陕西、四川、山东、云南、甘肃、海南等19个省开展了扩权改革。扩权改革的内容涉及经济管理权限和社会管理权限两个方面。其中，浙江省的改革最为典型，至今已成功开展了4轮强县扩权、1轮扩权强县共计5轮改革。1992年，浙江省政府就决定扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县(市)的部分经济管理权限(浙政发[1992]169号)。1997年，省政府同意在萧山、余杭两个县级市试行地级市的部分经济管理权限(浙政发[1997]53号)。

2002年，浙江省委省政府开始实施大规模的强县扩权改革，扩大绍兴县、温岭市、慈溪市、诸暨市等17个县(市)以及萧山区、余杭区、鄞州区的经济管理权限，其内容涉及12个大类313项(浙委办[2002]40号)。2006年，浙江省选择义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点，赋予义乌市几乎与设区市相同的经济社会管理权限(浙委办[2006]114号)。2008年12月底，浙江省再次推进县域扩权改革，变强县扩权为扩权强县。根据《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于扩大县(市)部分经济社会管理权限的通知》(浙委办[2008]116号)，下放义乌市经济社会管理权限618项，其中继续保留原有扩权事项524项，新增事

项94项;下放其他县(市，包括杭州市萧山区、余杭区)经济社会管理权限443项。扩权改革为浙江经济尤其是县域经济的发展提供了强大动力，它与财政省管县一道，被认为是浙江县域经济快速发展的“秘密武器”。浙江省持续十余年的改革产生了强烈的示范效应，以其突出的绩效极大地推动了其他地区扩权改革的开展。

3.人事省直管：人事权维度

人事权维度的“省管县”改革，即省直管县(市)的组织人事，一般被认为是“省管县”改革最为重要的部分，但同时也是改革最为困难的部分。2009年4月，中共中央组织部发布的《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》明确提出，县委书记的选拔任用，应按程序报经省级党委常委会议审议。李源潮部长在贯彻落实《规定》的讲话中指出，改革发展的关键时期，县一级的地位和作用日益重要，对县委书记的要求和管理，不能按一般的处级干部来对待。这意味着县委书记将由省委直接任命。不过到目前为止，真正开展人事省管县改革的省份还非常少，从提法上确立“人事省直管”的仅有海南、浙江、吉林等，另外一些省份则正在进行人事省直管的尝试。

二、“省管县”改革的进度：实践形态与地区差异

从财权、事权、人事权三个维度来考察我国的“省管县”改革，在理论上可以划分为纯粹财政维度的“省管县”改革、纯粹经济管理事权维度的“省管县”改革、纯粹社会管理事权维度的“省管县”改革、纯粹人事权维度的“省管县”改革这四个基本模式。出于行文方便的考虑，我们分别以A、B、C、D指代这四种基本模式，即A 代指纯粹财政维度的“省管县”改革、B代指纯粹经济管理权维度的“省管县”改革、C代指纯粹社会管理权维度的“省管县”改革、D代指纯粹人事权维度的“省管县”改革。基于“省管县”改革的四种基本模式的分类，纵观我国各省区“省管县”改革的实践，当前全国各地“省管县”改革的实践形态可分为以下五种：

A：江西、青海、宁夏(自治区);

A+B：辽宁、陕西、四川、山西、甘肃、云南;

A+B+C：福建、河北、河南、广东、黑龙江、安徽、湖北、山东;

A+B+D：江苏;

A+B+C+D：浙江、海南、湖南、吉林。

从地域分布来看，东部、中部、西部和东北都开展了“省管县”改革，但各地在改革起始时间和改革力度上有所差别。表一说明了我国各省区推进“省管县”改革的情况。从扩权时间和财政省管县时间来看，我国各省区推进“省管县”改革基本始于2003年及之后的数年。从扩权县(市)的数量和比例来看，有些省份是全面铺开，有