村级组织职能转变问题分析知识讲解

村级组织职能转变问题分析

村级组织职能转变问题分析

摘要：村级组织职能转变是我国农村管理体制创新的重要内容。近年来，各地对村级组织职能转变进行了从“混合型体制”到“分离型体制”的创新，探索出“政经分离”和“政社分离”两种村级职能转变模式，在取得较为显著成效的同时也产生一系列实际问题，需要在继续深化创新中认真加以研究和解决。

关键词：村级组织；职能转变；问题分析

中图分类号：F325 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2013）-04-0037-2

1 村级组织职能转变是农村管理体制创新的重要内容

改革开放以来，随着工业化城市化的快速发展和国家出台取消农业税政策，村级组织的工作任务发生了重大转变，农村社会管理事务工作量日益加大，村民对公共服务和公共产品的需求增加，村级组织的职能转变成为体制创新的重点内容。在广大农村，“以工业反哺农业并取消农业税为转折点，政府在农村地区的政策指向和目标要求发生了剧烈的变化，村级组织的职能也由协助政府汲取资源和管制向为农户提供服务转变。”[1]在经济发达地区，地方政府将创新村级组织职能设置作为建立新型体制的主要方向，对村委会实行政企分开、政资分离，规定村委会的主要职责是协助镇政府从事社会事务管理，办理辖区内公共事务和公益事业，提供社区服务，指导股份合作社工作，但不直接参与任何经济经营活动等[2]，逐步实现了从重发展经济重行政管理到管理与服务并重的职能性转变。

2 理性认识村级组织职能转变过程中的“政经分离”与“政社

分离”模式

村级组织长期以来“三套班子、一套人马”的管理模式，集“基层自治、经济管理、公共管理和服务”于一体的农村管理体制，既不利于农村公共事务规范化和专业化管理，又不利于化解农村矛盾，已越来越凸显其局限性和弊端，成为新时期农村体制创新的矛盾问题交

织焦点。为了适应新形势的需要，各地对农村管理体制进行了从混合型体制到分离型体制的创新探索，逐渐形成了各具特色的分离型农村管理新体制，如广东南海“政经分离”模式（2011年）探索了村民自治组织与集体经济组织的分离[3]，广东顺德“政社分离”模式（2009年）则着重探索了政府行政管理与农村自治事务的分离。[4]这些创新在取得较为显著成效的同时，也出现了一些亟待解决的实际运行问题。

2.1 “政经分离”模式的利弊剖析

广东南海探索的“政经分离”，通过改革村级组织职能，将村集体经济职能从村民自治组织中剥离出来，让集体经济组织独立经营，让村（居）自治组织摆脱“重经济、轻管理”的弊病，专事社区公共管理和服务。在此基础上，逐步建立以农村党组织为核心，自治组织为主体，集体经济组织为支撑，社区服务中心为平台，群团组织为枢纽，社会组织为补充，公众参与为路径的农村基层治理新格局。

推进村级组织“政经分离”有其有利的一面：一方面强化了村委会的社区公共服务职能，另一方面明确了集体经济组织职责，自主开展集体资产经营运作，逐步成为与其他经济组织具有同等权益和义务的市场经济主体。但“政经分离”模式人为剥离村委会经济职能、削弱村委会作用，也遇到一些法律法规和政策文件执行上的障碍问题。

第一，村民委员会依法依规依政策具有管理本村经济事务的职能。作为我国农村基层经济社会管理基本法的《村民委员会组织法》，赋予了村民委员会经济管理职能，农村集体经济事务属于村民自治范畴，应由村民根据村民自治的法律、法规自主管理。因此，村民委员会作为村民自治组织的执行机构和常设工作机构，作为村级经济社会事务的直接管理者，理所当然具备管理村集体经济组织的管理职能，组织村民努力发展、壮大农村集体经济。同时，在政府财政不能完全覆盖到农村的前提下，以农村集体经济收益解决村“两委”的办公经费、村干部补贴和办理本村公益事业、公共事务也是不二选择。因此，在现行法律和政策框架下，不建议轻易在城市化水平较低、未开展“村改居”的农村推行“政经分离”剥离村民委员会的经济职能。

第二，推进村级组织“政经分离”、剥离村委会经济职能将会导

致农村经济社会管理主体不明确。国家层面至今没有出台农村集体经济组织专门法，农村集体经济组织的存在缺少上位法依据。“实行职能分离、机构分离、人员分离、资产分离”，将会使村集体经济组织成为农村经济社会的又一个管理主体，与村委会这个管理主体相矛盾，多头管理必将造成农村基层管理混乱，削弱村民委员会在农村基层的法律地位和核心管理作用。同时，也增加了农村、农民的负担，增加了政府的财政支出，增加了协调村级组织间相互关系的成本和难度。

2.2 “政社分离”模式的负效应解析

广东顺德探索村级组织“政社分离（党站合署）”的特点在于通过建立村级行政服务站（乡镇政府行政服务中心派驻机构），厘清政府与村民自治组织各自工作职责，将原属村委会的行政管理和公共管理、社区服务职能剥离，交由行政服务站负责，以村党组织和公共服务站为主要工作抓手，推行“党站合署、交叉任职”，村委会只负责村民自治和村集体经济管理事务。按照目前的体制框架，村委会和行政服务站的各自职能定位在理论上是明晰的，但在实际工作中可能会产生弱化村委会的负面效应：

第一，村委会作为村民自治组织，需要一定的权威支撑，而现行体制将传统属于村委会职能的行政管理、公共管理和社区服务都剥离出去后，由“党站合署”取代了村委会原有的地位和作用，村委会失去了大部分事权和执行权，也失去了作为农村公共事务管理主体的大部分权威，空心化、边缘化的趋势开始显现。

第二，村委会干部如果不兼任行政服务站工作人员，则与服务站工作人员实行不同工同酬，只能领取每月数百元的政府补贴，同时在村委会增设非专职、不受薪委员，大大弱化了村委会的吸引力和作用，使村委会日益成为一个“体制外清议机构”。

第三，行政服务站在性质上是基层政府延伸到村居的工作机构，工作人员由基层政府招聘，只代表政府办理行政管理有关事项，与农村村民没有过多的联系沟通，使政府不能及时掌握农村社情民意，容易形成农村社会不稳定因素。

2.3 过早转变村组织职能的影响分析