宪法的实施与民主政治建设的发展

宪法的实施与民主政治建设的发展

许安标

2012-12-25 22:30:41 来源：《行政管理改革》2012年第12期

[摘要]我国现行宪法集中规定了我国社会主义民主政治的基本制度和要求。30年来，宪法确立的各项民主政治制度不断完善：选举制度实现历史跨越、人大工作中日益活跃、基层群众自治制度扎根发展。随着我国更加重视全面贯彻实施宪法工作，民主政治的发展道路必将越来越宽广。

[关键词]民主政治；选举制度；立法与监督；基层群众自治

近现代意义上的宪法，是民主政治的制度化、法律化。我国现行宪法集中规定了我国社会主义民主政治的基本制度和要求。宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；全国和地方各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督。现行宪法公布施行30年来，围绕实施宪法规定，完善宪法确立的各项民主政治制度，我国的民主政治建设在实践中不断丰富发展完善，宪法成为民主政治建设的根本依据和重要推动力。

一、实行城乡按相同人口比例选举人大代表，选举制度实现历史性跨越

选举权和被选举权是公民参与国家政治生活最重要的政治权利之一，宪法规

定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除

外。”选举法是保障公民依法行使选举权和被选举权，依法产生各级人大代表的重要法律。我国现行选举法于1979年重新修订颁布，1982年现行宪法公布施行时，为更好地体现宪法精神，与宪法保持一致，对其作了相应性修改。从那时起到现在，与宪法实施同步，选举法前后经历了五次修改，平均每六年修改一次。这其中的发展主要包括：第一、减少代表名额并规范其确定办法，1986年修改选举法，明确规定全国人大代表名额不超过3000名，此前全国人大的规模曾达到3500人；1995年又对地方各级人大代表名额，采取基数加按人口数增加的办法计算确定，并规定最高上限，控制地方人大代表名额的过度膨胀。第二，简化选民登记制度，从1986年开始，实行一次登记，长期有效的制度，每次选举只对上次选民登记后新满18周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复行使政治权利的选民，予以登记；对选民迁出原选区的，列入新迁入的选区的选民名单；对死亡和依法被剥夺政治权利的人，从选民名单上除名。第三，加强对代表候选人的介绍，早在1982年修改选举法，就关注这一问题，对介绍代表候选人的方式作了明确，推荐代表候选人的政党、团体或者选民，要在选民小组会上介绍所推荐的代表候选人；1986年规定，间接选举时，主席团对代表候选人也要进行介绍；2004年又作出选举委员可以组织代表候选人与选民见面的指引性规定，2010年则强调如有选民要求，选举委员会应当组织代表候选人与选民见面，进一步加大力度。第四，完善代表选举程序，包括直接选举中候选人的当选要求，完善正式代表候选人的确定方式，规范委托投票和投票选举方式等。

在各种修改完善中，最具影响的是2010年修改选举法，实行城乡按相同人

口比例选举人大代表，实现了选举制度的历史性发展。建国初期，由于我国城乡人口比例结构差别悬殊，城镇人口仅占总人口的13.26%，因此1953年制定选举法时，对城乡选举每一人大代表所需的人口数作了不同规定。改革开放以前，我国城镇化进程基本徘徊不前，到1979年城镇人口比例也只有18.96%，因此1979年修订选举法，在农村与城市选举人大代表所需的人口数问题上，基本延续了1953年选举法的规定，并将其比例化，即全国为八比一，省一级为五比一，自治州和县为四比一。此后，为逐步实行城乡同比进行了不懈努力。

1982年修改选举法，考虑到有的县辖镇的人口特多，或者不属于县以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县人口中所占比例较大，规定县、自治县境内，镇的人口特多或者企事业组织职工人数比例较大的，经省、自治区、直辖市人大常委会决定，农村每一代表与镇或企事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一，迈出城乡同比的一小步。改革开放以来，我国经济社会快速发展，城镇化不断推进，城乡人口结构比例发生较大变化。1995年，全国城市发展到640个，城镇人口比重占到29.04％。根据这一新的情况，1995年修改选举法，将全国和省、自治区农村与城市每一代表所代表的人口数比例，与自治州、县一样，统一修改为四比一。

1995年以来，我国的工业化、城镇化进一步加速，经济社会结构发生深刻变化。对此，党的十七大报告及时提出，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。到2009年，全国城镇人口比重，从1995年的29.04%上升到46.6%，且呈加速发展的趋势，每年大体以一个百分点的速度增长，一些经济发达地区城镇人口比例则更高，实行城乡同比选举代表的客观条件已经具备。2010年3月，十一届全国人大第三次会议修改选举法，按照三个平等的要求，一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表。人人平等是选举权平等的基石。选举权平等，

除一人一票，一人在一次选举中只有一个投票权外，更深一层的要求是在根据人口数分配代表名额时，各类人口在分配中的作用是相同的。虽然代表名额分配要综合考虑多种因素形成一种或多种分配原则，但在同一分配原则面前，应当一视同仁，不能差别对待。实行城乡按相同人口比例选举人大代表，改变了按人口数分配代表名额时区分城乡的做法，因此是选举权平等的历史性进步，是我国选举制度的历史性跨越。

我国实行人民代表大会一院制，不搞两院制。人民代表大会的组成要有广泛的代表性，既能代表反映全体人民的意见和要求，又能代表反映不同地区的意见和要求，还要能代表反映不同民族的意见和要求。由此也决定人民代表大会的组成，要综合考虑各种因素来分配代表名额，使人民代表大会具有广泛的代表性，能反映各个不同方面的诉求。这也决定了实行城乡同比的复杂性和艰巨性。经过反复研究论证，综合比较，按照三个平等的要求实行城乡同比选举，可以更好地体现人民代表大会广泛性的要求。三个平等即：一是保障公民都享有平等的选举权，实行城乡按相同人口比例选举代表，体现人人平等；二是保障各地方在国家权力机关有平等的参与权，各行政区域不论人口多少，都能选举一定数量的代表，体现地区平等；三是保障各民族都有适当数量的代表，人口再少的民族，也要有一名代表，体现民族平等。此外，各方面代表性人物比较集中的地方，也应给予适当的照顾。

三个平等是有机统一的。在具体实施中，是在总名额中各留出一定名额，分别按相应的原则分配。全国人大代表名额根据各省（区、市）的人口数，地方各级人大代表名额根据所辖的下一级各行政区域或选区的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。根据上述规定，代表名额分配应当以人口数为主，同时要