我国地方政府竞争行为分析与展望

我国地方政府竞争行为分析与展望

自财政分权和分税制改革以来，我国地方政府之间的关系是很明显的竞争关系，在中国区域经济发展进程中，地方政府扮演了重要角色，成为推动区域经济发展的重要力量。地方政府直接介入到经济活动中，通过经济绩效的相互竞争，不仅带来了中国经济的持续高增长，而且也产生了一系列不利的影响，为了经济的平稳和谐发展，必须规范地方政府的竞争行为和完善相应的机制。

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政府竞争；财政分权;公共产品；绩效考核;重复建设

1 我国地方政府竞争局面的形成原因

（1）财政分权。在1980年实行的在市场经济改革背景下的财政分权后和1994年进行的分税制改革，强化了地方政府的预算约束，显著增加了地方政府的增收节支压力，从而对地方政府产生了很强的财政激励效应，促使地方政府具有很大的积极性追求地方经济发展和地方经济效率。

在改革开放前，我国中央政府和各地方政府之间实行的是“高度集中、统收统支”的财政制度，即地方政府作为非盈利性的组织，其税收必须完全上缴中央政府，而其支出的资金来源则是中央政府对它的财政拨款。因此，地方政府并没有独立的经济利益，各个地方政府只是中央计划的执行者，其目标只是完成中央政府的指令。

因此，财政分权改革之前，地方政府并不关心经济运行的效率，但在财政分权改革之后，地方政府成为拥有独立经济利益的政治组织，它可以在一定程度上支配财政收入并负担相应的财政支出责任，因而具有了十分明确且相对独立的经济利益和行为目标，即追求地方经济利益的最大化。具体来讲，我国的财政分权制度允许地方政府拥有一定的受制度保障的地方财政收益，从而使各个地方政府产生了强烈的竞争激励。

（2）考核指标。中央政府对地方官员的考核、任命、提拔等以GDP的增长为标准，并通过设定就业、增长和税收等显性的经济指标作为地方政府官员晋升的考核标准，从而刺激地方政府为提高本地区经济的竞争。经济绩效也就成了干部晋升的主要指标之一，经济改革和发展成为各级政府的头等大事，这就使得地方政府围绕经济绩效展开了激烈竞争，使得地方政府官员非常热衷于GDP和相关经济指标的排名。

2 地方政府竞争理论

（1）政府竞争的含义，源于布雷顿强调的“竞争性政府”概念。

它是指在联邦制国家中政府间关系总体上来看是竞争的，政府之间、政府内部部门之间以及政府与政府之外行为主体之间迫于选民和市场主体（企业等经济主体以及工会等非经济主体）的压力，必须供给合意的非市场供给的产品和服务，以满足当地居民和组织的需要。这一特征类似于企业之间的竞争，政府之间、政府内部部门之间以及政府之外行为主体之间为了提高自身的吸引力，就会围绕居民和资源相互进行竞争。政府竞争在我国同样存在，我国政府之间的竞争主要表现为不同层级的地方政府之间的竞争。

（2）我国地方政府竞争的表现方式。

在我国区域经济发展进程中，地方政府是区域经济运行的主体，地方政府也是地区经济调控的主体之一，地方政府扮演了重要角色，成为推动区域经济发展的重要力量。在竞争压力下，地方政府为发展辖区经济，必然为吸引更多的资源展开各种形式的竞争，包括各种直接的和间接的竞争，也包括横向竞争和纵向竞争。

在我国地方政府竞争主要是横向府际关系的竞争，即政府之间区域的竞争。其实质是地方政府围绕非流动要素展开的对流动性要素的竞争，基本手段是提供良好的公共产品和公共服务，具体形式包括地方基础设施、政治和经济制度、经济发展规划、各种经济秩序和良好的社会氛围等，竞相吸引其它地区的资金、技术、人才和信息等经济要素流入该地方政府所在的辖区，同时也争取国家资源和政策的支持，争夺市场促进辖区内企业扩张，进而推动当地经济的优先发展。具体的我国地方政府竞争表现在多个方面，如财政支出竞争、招商引资竞争、制度竞争、产业竞争、公共物品竞争、税收竞争、人才竞争等。

地方政府的竞争在富裕与贫困地区也完全采取不同的方式，自中国财政分权以来，地方政府拥有完全的地方开支自主权，地方政府竞争手段与居民流动性的地区差异结合在一起。对富裕地区来说，为了吸引他们所需的各层次的高素质劳动力和吸引外来投资，地方政府不仅会增加公共基础设施投资，还会致力于提高社会公共服务的水平，如教育、卫生等;但对贫困地区来说，由于居民的流动性差和地方政府更感兴趣的是吸引外来资本，地方政府普遍忽视诸如教育、卫生等社会服务需求。

（3）地方政府竞争对地区经济增长的促进作用。

Tibeout（1956）的“用脚投票”理论认为地方政府竞争能提高公共物品的供给效率，自由流动的居民有自身的公共服务偏好，他可以迁移到公共服务令自己满意的地方，居民可以根据各个地方政府提供的不同的公共产品和制定的不同税率来选择居住区。因此，那些能够提供更好的公共产品和制定更优惠税率的地区将吸引到更多、更有价值的生产要素，从而能够扩大当地政府的税源，促进当地经济增长。王前强也有其精辟的论断：地方政府的竞争制度促进了其追求利润的积极性，从而促进了整个经济的市场化。最大限度的提供公共产品成为政府的一大职能，面对政府间的激烈竞争，地方政府不得不设法改善社会投资环境以吸引外资来发展本辖区的经济。

地方政府竞争加快了政府的制度创新，对经济增长有一定的作用。从政府官员追求政绩最大化的角度看，在地方政府竞争下，制度创新的巨大收益，必然促使关心地方利益的更多政府官员加入冒险探索行列。同时，个人所追求的成功感也驱使许多政治企业家敢于超越现实、超越自我。因此，一部分政府官员会发现:在一个稳定的政治系统内，如果依靠按部就班地努力，也许会取得有保障的政治收益;但要在短期内获取丰厚的增值潜力，就比较困难。在这种的情况下，以改革家的姿态，勇于冒险、大胆创新，是获取丰厚政治收益的重要途径。因此，突破旧制度的创新报酬，不仅使整个辖区经济增长加快、居民收入提高、政府财政收入增加，而且个人也能获得升迁机会，地方政府竞争加快了制度的改革创新，在一定程度上刺激了经济的发展。

地方经济是国民经济运行的支点，地方经济的发展客观上促进了社会利益的增长。正是基于地方政府所发挥的积极作用，我国在改革开放中才保持了GDP 持续高速增长和社会的稳定，创造了中国的“经济奇迹”，从而避免了“激进式”改革带来的社会动荡。正如复旦大学中国经济研究中心主任张军教授所指出的:“没有任何力量有竞争产生的能量这么强大，没有任何竞争有地方‘为增长而竞争’对理解中国的经济增长那么重要。”这是因为对于中国这样巨大的经济体而言，正是有了分散的决策，有了地方为增长而展开激烈竞争，才容易形成经济的繁荣与增长。

3 我国地方政府竞争中存在的负面效应

适度有序的地方政府竞争，对我国经济确实起了重大的推动作用，然而盲目和过度竞争对我国经济增长逐渐凸显出了一系列的负面影响。基于政绩考核下的政府竞争，地方政府为增长而竞争的努力会造成支出结构的扭曲，主要表现为地方政府财政支出往往会偏向见效快、增长效应明显的基本建设投资，而忽视科、教、文、卫等公共产品的投入，造成了中国地方政府公共支出结构的明显扭曲，表现为“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”。

当前地方政府竞争中出现了竞争过度问题，国内许多学者对其产生的负面影响进行了研究，由盲目竞争使得财政支出结构扭曲进而引起的负面效应主要有：

（1）基础设施重复建设。这方面的突出表现是地方政府由于政绩竞争的激励，脱离本地经济社会发展水平，过分超前建设基础设施，并由于基础设施的重复建设，造成资源的严重浪费。有的领导为了体现自己的政绩工程，甚至将前任所建项目全部拆掉、重建，这样GDP也上来了，任期政绩也凸显了，但对当地的发展，显然是非常不利的。

（2）非理性和过度投资。为了促进地方GDP的增长，地方政府甚至对效率和效益明显很低甚至面临亏损的投资项目都有强烈的兴趣，种投资过热、非理性投资和投资冲动会对宏观经济的稳定性造成了不利的影响。因此，地方政府主导型辖区经济增长的最优选择却以破坏宏观经济的平稳运行为代价来追求地方辖区经济的高速增长的。