地方政府竞争及其现状分析

地方政府竞争及其现状分析

摘要：地方政府的涵义所谓地方政府，指管理一个国家行政区事务的政府组织的总杯。地方政府和中央政府相比，地方政府在基本法律和相关政策的制定方面权限缺失。从地方政府的行政级别设置来看，除特别行政区以外，我国地方政府分为三级即省级、县级和乡级。从我国现行的中央与地方间“委托代理”关系来看，地方政府是辖区内土地市场的管理者，负责对辖区内土地市场参与者的行为进行监督，以促使它们的行为符合国家有关法律政策。同时地方政府也是较大的土地需求者，政府机关、基础设施建设等都需要用地。由于我国土地管理制度的特殊性，我国政府垄断土地一级市场。在自己辖区范围内，地方政府既是土地市场的唯一供给者，又是土地市场的唯一的管理者。各地方政府及土地管理部门会根据预先制定土地利用规划，确定规划期间辖区内各年出让宗地的基本情况，如:位置、数量、容积率、建筑限高等指标。由此，地方政府作为辖区内土地的管理者、需求者，对辖区内土地市场影响较强，进而影响其对土地资源的集约配置。

关键词：地方政府；竞争；现状分析

地方政府竞争的涵义随着我国经济体制由计划经济向市场经济转变，社会经济的竞争

性开始显现。作为商品经济的最基本特征，竞争在市场经济中广泛存在。.地方政府作为土

地市场的主要参与者，地方政府与土地使用者以及地方政府间开始出现竞争关系。社会问题的出现使地方政府竞争问题有了现实研究意义。亚当.斯密首先对地方政府竞争进行了论述，此后有不少国内学者在国外研究的基础上，结合国内实际，加入到地方政府竞争的研究中来。对地方政府竞争的研究有多种不同角度，因而对地方政府竞争也有多种不同的定义。地方政府竞争通常指一个国家内部不同行政区域地方政府之间提供公共物品，吸引资本、技术等生产要素，而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府间的竞争。随着市场经济的进一步发展，生产要素的流动性日益加强。为发展当地经济和扩大财富规模，地方政府积极吸引辖区外资源流入，以投资拉动经济发展，业竞争的政府竞争。在政府绩效考核的驱使下，地方政府之间就产生了类似企政府竞争包括政府的纵向竞争和横向竞争两个方面。政府的纵向竞争是指中央政府与地方政府之间的竞争，主要围绕集权与分权进行。政府的横向竞争是指不同层级的地方政府为了自利，相互之间围绕有形或无形的资源展开的竞争。中国的地方政府竞争起始于80年开始的财政分权化改革。在分权化改革前，地方政府与中央政府之间只是简单的委托代理机制，在地方政府没有相对独立的经济职能，地方政府官员也不是地方利益的代表，更倾向于维护全国的公共利益。因此，地方利益与中央政府之间是不存在利苹分歧。而财政分权化改革后，中央·地方、省之间关系已经发生结构性变化，地方政府在继续履行中央一地方之间的委托代理关系的同时，地方独立经济利益开始出现。比如税收分流。这种利益主体地位的确立，改变了地方政府的目标函数和行为取向，地方政府不再是完全依靠从中央政府获取最大化的预算支出，而试图通过自身努力扩大地方利益。因此，地方政府因分权化改革而成为了独立的利益主体，独立利益主体的确立必然导致彼此为扩大各自利益而进行竞争。

地方政府间竞争产生的原因

分析地方政府出于地方利益和地方政府自身利益最大化，开始展现较强的竞争意识，

这表明地方政府间竞争是现实存在的，同时也是不可避免的。地方政府间的良性竞争对促进辖区经济的发展有推动作用，而过度竞争所带来的产业结构失衡、重复建设等现象也不断出现，造成资源的浪费。因此，对地方政府间竞争产生的原因进行系统分析，对规范地方政府间的竞争，实现资源的集约利用，有较强的理论和现实意义。利益驱动竞争，只有维护与争

取自身利益的才会导致竞争。从现有的研究成果来看，地方政府间的竞争同样源于利益二字。基于地方政府利益最大化的分析，地方政府间竞争产生的原因可以归纳为:财政分权、行政分权和政府绩效考核三个原因。3.2.1中央政府与地方政府的财政分权从我国地方政府间竞争的起源看，地方政府伺的竞争起始于我国的财政分权改革之后，在传统的计划经济时代，地方政府仅仅是中央政府指令的执行者，.地方政府间没有直接的利益冲突，在这一时期，地方政府间的竞争是缺失的。随着我国经济体制的改革，中央政府和地方政府在财权的分配上也逐渐向市场化靠拢，财政收入的重新划分严重削弱地方政府的财政自足能力，地方政府在事权既定的背景下，财权的削弱使得地方政府财政赤字扩大化。在维护自身利益最大化的前提下，地方政府只有扩大财政收入的面源。由于土地出让收入95%划归地方，地方政府纷纷推行土地财政政策，通过扩大土地出让的规模来平衡赤字。而现实证明，肆意的扩大土地出让规模，只能带来土地闲置，资源不能得到集约配置。

中央政府与地方政府的行政分权

由于经济和政治利益的不可分割性，中央与地方政府之间行政性分权也必然与各自经济利益相结合，随着我国的分权改革的逐步深入，行政性分权和经济性分权紧密结合推进着改革深入。在财政分权之后，地方政府逐渐演化成具有独立经济利益要求的利益主体，地方政府的行为越来越从地方自身利益以及地方政府利益最大化出发。由于当前政府行为约束机制尚不完善，各级地方政府常常抓住法律或者政策的漏洞来追逐自身利益，在不健全的竞争机制下，政府间竞争往往会出现失控行为，导致最后的过度竞争。在地方政府实际的招商引资当中，地方政府常常通过低价供地的手段吸引投资者，而低价供地的土地往往来源于通过修改规划转变土地性质以及扩大农地非农化规模所得，这两种措施均是在打政策“擦边球”。现行的地方政府绩效考核机制当前地方政府热衷于搞政绩工程、形象工程，片面追求GDP 的传统绩效考核标准己经与当前经济发展的节奏相脱节，在现行的政绩考核体制下，GDP 不仅仅是上级政府考核下级政府的主要指标，同时也是地方政府追求经济独立，稳固财政收入的基础。在巨大的经济诱惑面前，政府采取违背公共利益和社会效益的行为就不足为奇。另一方面，在当前政府行为监督中，对于政府官员权利的限制措施和制度约束机制的缺失，也在很大程度上导致了地方政府的过度竞争。