中国地方政府间竞争的收益与成本分析

一、地方政府间竞争的收益大一统的计划经济产生了严重的弊端，这是地方政府被重新重视的原因之一，所以对地方政府间竞争的成本和收益分析要先从收益的视角来看。在中国改革的过程中，地方政府发挥了重要的作用，实际上，中国之所以能够取得举世瞩目的经济成就，与地方政府对当地经济的推动作用是分不开的（洪银兴和曹勇，1996），计量检验也证明了地方政府在推动经济增长方面的主导作用（沈坤荣，1998）。地方政府的积极作用符合中国渐进式制度变迁的实现路径，能以较低的成本加快中国市场化的进程（杨瑞龙，1998；杨瑞龙和杨其静，2000；陈天祥，2004），由于这个原因，也有学者把中国经济称为地方政府主导型的市场经济（何晓星，2003、2005）。毫无疑问，地方政府的许多积极作用都是在财政分权下的地方政府间竞争的大背景下发生的，探索地方政府的作用就离不开探索地方政府问竞争的作用。 1.从总体上看，地方政府间竞争是中国经济高速增长的重要动力。许多经济学家将中国二十多年来的增长奇迹归功于地方政府之间为增长而展开的竞争。地方政府问的竞争主要是政治激励和经济激励决定的。政治激励主要表现为地方官员的晋升激励，为了晋升，就必须有一个好的政绩。经济激励主要表现为地方政府的财政激励，为了分成，就必须发展好当地的经济。政治激励和经济激励为地方政府充分发挥自身的积极性和主动性提供了充足的动力。因为不管是政治激励还是经济激励最后都体现在gdp上，所以最终表现为地方政府惟gdp马首是瞻。中央政府对地方政府进行的经济分权把巨大的经济体分解为众多独立决策的小型地方经济，创造出了地方为经济增长而展开激烈竞争的“控制权市场”；虽然没有彻底的私人产权制度和完善的金融体系，但却有了地方之间为经济增长而展开的充分竞争，这种竞争导致地方政府对基础设施进行投资并对政策环境进行改善，加快了金融深化的进程和融资市场化的步伐。尽管地方为增长而展开的竞争可能导致过度投资（比如“羊群行为”），但是地方问的竞争却从根本上减少了集中决策的失误，牵制了违背比较优势的发展战略的实施；同时，地方为增长而展开的竞争让中国经济在制造业和贸易战略上迅速迎合和融入了国际分工的链条与一体化的进程；外商直接投资的增长和中国经济的深度开放是地方为增长而竞争的结果（张军，2005）。林毅夫和刘志强（2000）的实证分析也表明，在控制了同时期其他各项改革措施的影响后，财政分权提高了省级人均gdp的增长率。

2.从国有企业的角度来看，地方政府间竞争是消除国有企业预算软约束的重要力量。qian 和roland（1998）分析了地方政府在面对吸引流动要素和中央转移支付情况下的竞争，分析表明在要素自由流动条件下的地方财政竞争增加了政府挽救陷入困境中企业的机会成本，因为挽救会削弱分散的地方政府对流动要素的竞争优势。地方政府与其拿有限的资金来救助处于困境中的国有企业，不如拿有限的资金来增加地方基础设施建设，从而吸引流动资本以获取更大的收益。这样一来，地方政府间竞争不仅是消除国有企业预算软约束的重要力量，也是提供地方基础设施的重要力量。地方政府间竞争可以为地方政府提供市场化激励，保持和促进市场化进程，即通常所说的维持市场的联邦主义（market－preserving federalism）。

3.从民营企业的角度来看，地方政府间竞争是促进民营化的重要力量。在民营化的进程中，各级地方政府是主要的推动力量。张维迎和栗树和（1998）通过地方竞争说明了国有企业民营化的转变历程，他们认为，地方分权加剧了地区间的竞争，为了使本区域企业在市场竞争中不断降低成本、解决政府和经理之间的信息不对称问题，地方政府势必让渡全部或部分股份，这将导致国有企业向民营化的不断转移，这种竞争越激烈，民营化的进程也就越快。李少民、张维迎和栗树和（1998）的模型分析表明，当地方政府间竞争充分激烈时，激励效应就会超过分配效应，地方政府更愿意分享税收而不是利润，否则，利润分享份额增加带来的收入增加将小于税收减少带来的损失。换句话说，竞争加剧促使经理降低成本的压力更大；没有地方分权，民营化就不会出现。同样的道理，我们也可以看到，当地方政府间竞争激烈时，地方政府有激励保护和促进当地民营经济的发展。朱恒鹏（2004）的实证分析表明，地方政府间竞争的确会推动民营化进程。

4.从制度创新的角度来看，地方政府间竞争

为制度创新提供了动力和环境。冯兴元（2001）认为政府间的竞争主要体现为制度竞争，制度竞争意为通过对包括外在规则和内在规则的调整以提升一个区域的成本竞争力，运用政府竞争的角度来理解有效率的制度形成将有助于说明转型的内在逻辑。刘汉屏和刘锡田（2003）认为，地方政府间竞争是信息与知识的发现过程，特别是最优制度知识的发现过程，因此财政分权导致的地方政府间竞争在客观上有利于中国建立市场经济体制。地方政府会默默“扶助”制度的创新，直至这一制度创新显示出自身的竞争优势。二、地方政府间竞争的成本地方政府间竞争的收益是和成本联系在一起的，收益和成本是一枚硬币的两面。“天下没有免费的午餐”，下面我们就来分析一下地方政府间竞争的成本。

1.地方政府间竞争促使地方政府制造了许多无效gdp，忽视了辖区居民的利益。能给地方政府及其官员带来收益的竞争策略，可能会损害本地民众的利益。地方政府间竞争特别是惟gdp马首是瞻的政绩观造成了gdp注水，姑且不论gdp造假。张宴和傅勇（2006）的分析表明，地方政府间竞争为推动中国经济增长做出贡献的同时，在支出结构上也造就了“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的扭曲成本。王一江（2005）的理论分析清楚地表明，目前对于地方官员绩效考评与激励中存在的替代效应，严重妨碍了地方官员履行其职责。所谓“替代效应”，就是指被考评官员为了追求自身利益最大化，把某些方面应做的努力和投入“替代”到其它回报更大的活动中去。政府官员可能遵循一个简单的原则，即有利于政绩和升迁的事情不计投入。为了降低这种成本，笔者开出的药方是，对于地方政府官员政绩的考核要在“显性”政绩和“隐性”政绩之间划分权重，而对“隐性”政绩的考核要通过民意调查和对当地居民实际生活质量和水平进行调查的方式来进行，但是这样做可能会加大考核成本。当然，从长远来看“治本”之策在于对某些层级的官员进行民选，这样这些地方官员才会有“对下负责”的激励和动力；而对另外一些官员则由中央政府任命，这些地方官员仍旧“对上负责”。