案件管理机制的理论基础

送案件部门，建立案入一口，统一 分流的工作机制；对内对应本系统 所有报送、交办以及移送案件部 门，建立上下级受理案件系统。这 一管理模式充分发挥了业务协调 管理作用，解决了侦诉矛盾，减少 了退诉率，缩短了办案期限，避免 了超期羁押。 三是统一受理案件，监控案件 流程，评查案件质量。以湖北省随 州市人民检察院为代表。! $ % 由控告 申诉部门负责案件管理，对进入检 察环节的案件实行受案审查；凡检 察机关进入诉讼环节后，控告申诉 部门依法对案件的整个诉讼过程 进行程序性审查，及时了解各类案 件在不同诉讼环节的办理情况，准 确地掌握各类案件在办理过程中 存在的具体问题，为检察委员会讨 论决策提供依据。对案件质量的监 督，主要是通过评估案件，分清办 案质量的优劣，以促进和提高办案 质量。 实践已经初步证明，郑州市金 水区人民检察院、北京市人民检察 院第一分院和随州市人民检察院 的大胆探索是成功的，这种新的案 件管理模式是可行的。当然，作为 新的案件管理模式，仅仅具有实践 的可行性和可操作性是远远不够 的，我们必须找出它存在的理论基 础， 要有理论的支撑。否则， 它的实 践价值难以算得上是一种真正的
检察实践
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业务研究
鉴于以上思考，有同志提出了 将公诉权和审判监督权分离
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庭上的公诉人不承担审判监督职 责，专职行使公诉职能，可能会更 有利于提高公诉水准，也不致再被 误解为凌驾于辩审之上，让其心存 敬畏。 有的同志认为， “ 监督权的及 时性及程序性使得不能将其单独 交由某一机构行使，那源自文库做只会使 本来就不够平衡的机构设置和权 力配置更加失衡，改革更加无从下
业务研究
案件管理机制的理论基础
石京学!
近几年，检察机关积极探索案 件管理机制改革，并取得了初步成 效。据笔者调查，案件管理机制有 以下几类模式 ! " % ： 一是设立案件管理中心，对全 院各业务部门所办理的案件实施 集中统一管理。以河南省郑州市金 水区人民检察院为代表。! & % 此类案 件管理机制一改由各检察业务部 门分散、条条管理的模式，规定各 业务部门受理的所有案件必须经 案件管理中心登记后，由案件管理 中心按分案顺序直接转交给主办 检察官办理，包括自侦案件在流转 过程中也必须通过案件管理中心 登记转办。主办检察官作出的决定 也由案件管理中心登记后转交侦 查机关或审判机关。通过这种方 式，案件管理中心能够及时全面了 解和掌握检察机关全部业务情况， 便于按照检察长的指令对办案进 行统一指挥、 协调、 督办， 使检察机 关的整体优势和效能能够得到充 分发挥， 符合现代管理的价值取向。 二是实行专门的程序性审查 工作，使程序审查与实体审查相分 离。以北京市人民检察院第一分院 为代表。! ’ % 这一管理模式充分发挥 了法律枢纽作用，对外对应所有移
法律是赋予了检察机关法律监督 权，不是赋予检察官抑或检察长。 也就是说，公诉权、职务犯罪侦查 权是由各级检察机关行使的，检察 官依法出席法庭，支持公诉，他代 表的是检察机关，是检察机关在行 使公诉权。同理，检察机关的法律 监督权，同样不是检察官个人的行 为。因此，检察机关的审判监督权 和公诉权是可以不由同一检察官 行使的。审判监督权和公诉权的单 独行使并不意味着检察机关会变 为单一的公诉机关，会失去法律监 督的职责，也不意味着公诉权不具 有法律监督的性质。有的同志认 为，公诉人通过出席法庭支持公 诉，有可能发现审判活动中存在的 违反法律的情况和确有错误的判 决裁定，如果公诉人不行使审判监 督职权，不对法庭违反法律的情况 提出纠正意见， “ 那就违背了公诉
! && # 笔者认为这个结论下得过 手。 ”
检察机构了。这一点，也是案件管 理机制的发展方向。
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立行使 ! $ # 的观点。尽管检察机关 “ 不仅是代表国家追究犯罪，提起 公诉的唯一机关，而且还对追究犯 罪进行的刑事诉讼活动是否合法 负有法律监督的职责。 ” 但我国
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参考文献
! & # 笔者列举的几类案件管理机制， 是近几年来检察改革创新中涌现出的较 有代表性的业务工作制度。 除此外， 还有 一些有特色的方式， 但严格说， 有的与此 大同小异， 有的就是执行 《 人民检察院刑 事诉讼规则 》 的细则。 ! ( # 参见李百建：“ 构想与实践—— — （ 河南省郑州市金水区人民检察院 ） 案件 管理机制改革探索” ，《 中国检察论坛》 第 * 页。 (’’) 年第 & 期， ! ) # 参见孙建军：“ 设置程序性审查 机构，实现程序正义—— — 北京市人民检 察院第一分院业务改革的实践与思 《 第 考” ， 中国检察论坛 》 (’’) 年第 ) 期， " 页。 “ ! * # 参见王斌： 案件管理走流程， 质 量考评有办法 ” ，《 检察日报 》 (’’* 年 & “ 月 &* 日第 ( 版。李予光、 王斌： 规范办 案程序，强化质量监督—— — 湖北省随州 市人民检察院案件管理的思考与实 《 第 践” ， 中国检察论坛 》 (’’* 年第 * 期， *& 页。 “ 《 ! + # 邱学强： 论检察体制改革 ” ， 中 第 , 页。 国法学 》 (’’) 年第 + 期， ! , # 张穹：“ 关于检察改革中若干理 《 论问题的思考 ” ， 人民检察 》 (’’) 年第 " 期， 第 " 页。 ! " # 参见赵子良：“ 试论公诉权与审 判监督权的分离 ” ，《 人民检察 》&%%% 年 第 && 期。 “ ! $ # 参见刘少英、 庞良程： 析公诉权 《 和审判监督权的独立行使 ” ， 人民检察 》 &%%% 年第 && 期。 ! % # 王桂五主编：《 中华人民共和国 检察制度研究 》 ，法律出版社 &%%& 年 &( 月版， 第 (") 页。 ! &’ # 张智辉： “ 论公诉权的法治意 义” ，《 人民检察 》 (’’) 年第 $ 期，第 % 页。 《 ! && # 刘立宪、 张智辉主编： 司法改 革热点问题 》 ， 中国人民公安大学出版社 第 &%) 页。 (’’’ 年 &’ 月版，
价值，也不会有长久的生命力，不 可能被认可、被推广。笔者在此试 论述案件管理机制的理论基础，以 推动这一改革的成果尽早转化。 一、案件管理机制的理论定位 是诉讼程序监督 案件管理机制改革是从检察 实践中创建出来的，是以管理为目 的、为手段的。实践中的案件管理 机制，横向包容了检察机关法律监 督的方方面面，纵向涵盖了诉讼程 序的自始至终。检察机关实行案件 管理机制的改革，从形式上看，是 推行一种新兴的管理制度，从实质 上看，是对全部诉讼活动的监督， 是对整套诉讼程序的监督。 无论是郑州市金水区人民检 察院实行的对全院各业务部门所 办理的案件实施集中统一管理，还 是北京市人民检察院第一分院对 移送起诉的案件实行的案入一口、 统一分流的工作机制，抑或是随州 市人民检察院实行的办案追踪监 督、考评制度，都是对诉讼程序的 一种监督。它不决定案件最终的处 理结果，也不干涉办案的具体过 程，但它对案件的流程、管辖和办 案期限却起着至关重要的决定作 用。这是一类很典型的办案程序的 监督措施。如果说检察机关的法律 监督职能是通过履行对诉讼活动 的监督职能体现出来的，那么，检 察机关的案件管理机制正是通过
! 最高人民检察院检察理论研究所 信息部主任、 《 中国检察论坛 》 副主编 ! "###$# %
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对诉讼程序的监督发挥出它的作 用并体现出它的价值。 当前， 公、 检、 法、 司机关已经 越来越重视程序的重要性，并在司 法实践中采取了各项严厉措施纠 正程序违法，加大执行程序的力 度。但一项制度能否得到严格遵 守，只靠自我约束是远远不够的， 可行的办法是加强监督，要有一种 外在力量加以约束。郑州市金水区 人民检察院之所以能做到各部门 皆能在法定期限内办结自己负责 的案件审查工作，关键是案件管理 中心对案件进行统一的指挥 （ 不是 具体承办） 、协调 （ 不是坐视不 问） 、督办 （ 不是仅靠自我约束 ） ， 对违反程序的进行预警纠正并予 通报 （ 不是缺乏监督措施 ） 。加强 程序监督，实行监督与办案相分 离，是案件管理机制的精华所在， 也是案件管理机制的理论支点。 二、程序审查与实体审查相分 离的特殊意义 早期的司法，审检是合一的， 公诉制度的产生是控审分立的需 要，是否定纠问式诉讼控审不分而 建立的。审判和检察的分立，是诉 讼民主的重要体现，也被史家称为 民主政治的开始。实质上，审判与 检察的分立，体现的正是实体审查 与程序审查的分离。从深层意义上 “ 讲， 是要加强对审判权的制约， 防 !"# ” 止审判权的恣意行使。 近年来， 审判机关实行立审分离，单独设立 立案庭，对提请裁判的案件先行进 行程序审查，决定应否交由法庭裁 判。这对我们是一个很好的启示。 重视程序监督，特别是重视对检察 机关自身执法的程序监督，是检察 改革的必由之路。如果说侦查权、 审判权应该予以监督和制约，那么 职务犯罪侦查权、公诉权同样需要 监督和制约。实行程序审查与实体 审查的分离，建立案件管理机制， 正是加强程序监督的重要途径，是 强化内部监督制约的一项有效的 措施。 尽管 “ 检察权的行使仅仅具有 程序性的意义，而不具有终局的意 !$# ， 但是， 检察权的行使体现的 义” 是具体的职能和手段。如对职务犯 罪的侦查权、批准和决定逮捕权、 公诉权都是实实在在的公权力，它 决定了对其指向对象的某些公民 宪法权利的某种程度的限制或剥 夺。对这类权力的行使加以必要监 督和制约，是政治文明的要求和体 现。通常我们一说制约和监督，往 往只是想到设置中间环节，分散检 察权， 或重复审查， 或层层审批， 以 牺牲效率为代价来保障检察权正 确行使。这种落后的方法已经不能 适应要求及时办理案件和起到强 化办案人员责任感和激发其积极 性的作用。实行程序审查与实体审 查的分离，建立案件管理机制的重 要意义是避免了走老路，这种监督 形式不是通过干预侦查和公诉来 实现的，而是通过监督程序来体现 的。不是通过增加审查环节领导把 关来实现，而是通过由办案人负实 体法律责任，案件管理部门负程序 法律责任来实现。通过程序审查、 程序监督和程序公正，实现检察权 的正确行使和检察权的实体公正。 三、在加强检察机关法律监督 职能的同时，也非常有必要加强检 察机关自身的执法监督 对职务犯罪侦查监督而言，检 察机关内部的监督和制约应该说 是比较完善的。尽管如此，最高人 民检察院依然决定试点 “ 人民监督 员制度 ” ，大胆引进外部监督机制， 加强对职务犯罪侦查的监督工 作。而对于公诉职能来讲，其内部 的监督和制约就薄弱得多了，似乎 还没有意识到公诉也需要监督和 制约。近几年来，构建现代公诉制 度、扩大主诉检察官自由裁量权、 实行诉辩交易的呼声甚高。一些基 层检察机关将原本已一分为二的 批捕起诉又合二为一，并由同一主 诉检察官行使。这样，公诉人的权 力加大了，职责增多了，但相应的 监督措施并不到位。我们有理由怀 疑这种所谓的 “ 否定之否定 ”的螺 旋式上升方式，在提高效率的同 时， 能否保证公正。 郑州市金水区人民检察院实 行的诉讼程序预警制度，北京市人 民检察院第一分院实行的受理审 查起诉案件工作流程管理制度，随 州市人民检察院实行的案件质量 考评考核制度，可谓是对公诉职能 进行内部监督制约的一个很好的 尝试。这种尝试之所以应该予以肯 定，就在于他们看到了对公诉职能 进行内部监督的重要性和必要性， 重视了对公诉职能的程序监督，采 取了具体的监督措施，从而从制度 上保障了检察机关正确行使公诉 权。郑州市金水区人民检察院尽管 也实行了捕诉合一，但他们的案件 管理机制对刑事检察工作进行了 严格的程序监控，从而在提高办案 效率的同时，办案质量也从根本上 予以保证，进而促进了司法的公平 和正义。由此可见， 实行捕诉分离， 还是捕诉合一，并不是问题的症 结。以牺牲效率为代价，为体现监 督制约，传递接力棒，重复设置机 构，多次反复审查审批，并不是最 合适的方式方法。 四、审判监督权与公诉权的单 独行使并非否认公诉权的法律监 督性质 坚持法律监督，强化法律监 督，是司法改革的方向，是中国法 制建设的必需。没有法律监督，就 不会有检察机关的地位，法律监督 是检察机关存在的理论基础和立 足之本。公诉工作应该体现法律监 督的职能，公诉权是法律监督职责 的载体。但是，检察机关的公诉也 是诉，诉就要尊重诉的游戏规则， 如诉辩对抗，法官居中裁判等等， 不能认为其具有法律监督职能就 可以规避或忽略这些规则。