中国对缅甸投资风险中的非政府组织(NGO)因素分析

中国对缅甸投资风险中的非政府组织(NGO)因素分析

摘要：近年来，中国对缅甸的投资存量不断上升，而流量却出现剧烈波动和呈现下降趋势，中国对缅投资受阻。缅甸非政府组织（NGO）的发展和对中国投资的阻挠是其中的关键因素。通过研究发现，缅甸NGO乱象、西方国家支持、NGO在缅甸的影响力扩大是中国对缅投资受阻的重要原因。

关键词：中国；缅甸；国际直接投资；投资风险；非政府组织

缅甸作为中国的邻国，一直对中国采取友好的邦交政策，中国改革开发以来，对缅甸的投资逐渐增长，直到20XX年中国在缅甸投资的项目受阻。近年来，中国与缅甸的投资合作开展并不顺畅，投资项目频频受到阻碍。20XX年，密松水电站停建，20XX年莱比铜矿项目遭到抵制，经历了停工、复工、再停工的反复折腾，而中缅油气管道项目也命运多舛。从这些中国对缅投资项目受阻背后不难发现，缅甸非政府组织（NGO）起到了关键性的作用。随着NGO的发展，它开始成为中国对缅投资风险的重要影响因素。

一、缅甸NGO发展的新趋势

（一）NGO近10年来获得快速的发展

最早的缅甸非政府组织在1948年以前成立。虽然在此后的40年中新的非政府组织仍有一定数量的增长，但从数量、影响力以及各界对其的重视程度来说，这一时期的缅甸NGO的影响都是微乎其微的。1988年以后，在军政府执政时期，缅甸NGO的发展也并不顺利，其根源在于缅甸政府对NGO采取了严格的限制政策。

20XX-20XX年是缅甸NGO加速发展的时期。在这十年中，国际NGO的数量增加了38个，而国内NGO数量增加了52个。特别是20XX年纳尔吉斯风灾过后，缅甸非政府组织犹如“雨后春笋”一般迅速增加，缅甸国内NGO中有近6成是在纳尔吉斯风灾过后成立的。根据缅甸本地资源中心（LRC）的统计，截止20XX 年底缅甸在册NGO数量为189个（其中本土NGO129个，国际NGO60个）。

（二）外国政治力量通过INGO介入缅甸社会

20XX年缅甸新政府成立后，由于政府对NGO管制的放松，有许多国际NGO 到缅甸开展活动。缅甸巩发党执政以后，缅甸的民主化进程步伐加快，NGO的生存和发展环境得到改善，这使缅甸NGO的数量迅速增长，许多新的国际NGO和本土NGO在缅甸注册。

从近年来国际NGO在缅甸的活动情况来看，一方面，它们继续在缅甸开展

NGO的传统项目，如：医疗、教育、环境保护等；另一方面，它们开始通过基金会的形式介入到缅甸的政治生活中。从国家层面来看，美国等西方发达国家开始频繁与缅甸接触，向缅甸政府和社会提供了对外援助，同时，一些带有西方政府背景的基金会开始频繁在缅甸召开所谓的“研讨会”，其会议内容大多涉及缅甸民主政治改革议题。近年来，来自欧洲、美国、日本的基金会打着“民主旗号”通过NGO介入到缅甸的社会政治中，它们往往通过研讨会、研究项目、培训班等形式，影响和培养缅甸民众的“民主意识”、“政治参与意识”，灌输西方价值观。

（三）部分NGO通过援助影响缅甸政治

在缅甸，欧洲国家的NGO多关注民生问题，日本的NGO多关注基础设施建设和底层群众，相比之下，来自美国的NGO对精英层、决策层的关注较多，且通过援助直接干预缅甸的国内政治。20XX年以后，美国政府积极介入缅甸事务，公开援助缅甸，通过多年来的“积淀”，美国在缅甸政治领域的影响力不断扩大。与美国政府“遥相呼应”，部分NGO则在缅甸开展“民主选举”培训，据公开资料显示，美国NGO在缅甸并没有公开支持的政党，其培训是针对多党派的。在20XX年底缅甸大选中，昂山素季领导的缅甸民盟获得选举胜利，这与美国NGO 在缅甸开展的“选举培训”和“技术支持”是密不可分的。

（四）NGO对中国投资项目进行干涉

在缅甸对外开放后，外国在缅甸的投资项目不断增多。中国是缅甸接受外国直接投资最多的国家，中国在缅甸的投资超过100家，项目涉及油气、水电、矿产等领域。近年来，中国在缅甸的投资项目屡受缅甸NGO的阻挠，中方的投资损失惨重。如：缅甸NGO（缅甸河流、萨尔温等）针对中国投资的密松水电站开展抵制运动-反坝运动。在缅甸NGO的组织和策划下，一份所谓的密松大坝环境影响评估报告备受关注，经过部分NGO的“煽风点火”极大刺激了缅甸民间的“反坝情绪”，这直接导致了20XX年9月缅甸总统吴登盛宣布停止密松大坝建设。此外，中缅石油管道项目和莱比塘铜矿项目也在建设过程中受到了缅甸NGO 的阻挠，自中缅油气管道动工开始，就遭到缅甸一些NGO和当地居民强烈反对。

在这些项目受阻背后，我们不难看到NGO在缅甸活动所造成的影响。在缅甸社会中，环保类的NGO活动频繁，它们大多围绕缅甸的水电项目建设开展活动，河流和萨尔温江观察组织是其中的重要代表，它们是中国密松水电站项目搁置的直接推动力量。这里主要有两个方面的原因：一方面，中国在进入缅甸投资之前并没有重视“环评问题”，这给别有用心的组织抓住了“把柄”；另一方面，这些环保类的NGO打着“环保旗号”，夸大和捏造中国投资项目对当地自然资源的破坏和影响，一些当地民众受到鼓动加入到了“反坝运动”中。在中国投资项目

受阻背后，都看到了NGO的活动身影，而这些NGO的目的并不单纯。以抗议和阻挠莱比铜矿为例，有西方背景的NGO“缅甸河流”认为莱比铜矿项目对当地珍稀物种造成火灭性影响，随后，“88学生组织”在背后“煽风点火”，不仅组织和策划抗议活动，而且还强烈反对和阻挠其“政敌”昂山素季组织的莱比铜矿调查团，其背后的政治目的“昭然若揭”。由于中国在缅甸投资项目众多，缅甸NGO借环保名义多次对中国在建项目进行阻挠，这极大影响了中国在缅甸投资的正常运作，也对中方的投资造成了不可估量的损失。

二、缅甸NGO阻挠中国对缅投资的原因分析

（一）缅甸政府疏于管理导致缅甸NGO杂乱丛生

目前，缅甸已经成为了“NGO天堂”，导致这种现象的原因在与缅甸政府放松对NGO的管理，或者更准确的说是缅甸政府“疏于”NGO管理甚至“放任”NGO在缅甸的发展。应该认识到，缅甸NGO在缅甸政治转型过程中发挥了巨大的作用。一方面，NGO的发展促进了缅甸政治改革。无论是缅甸军政府时期还是缅甸新政府时期，NGO对政治转型的影响都是很大的。在缅甸政治转型的整个过程中，缅甸NGO功不可没。另一方面，NGO在化解社会矛盾方面做出了贡献。在缅甸社会中，NGO还成为了不同宗教群体之间、精英阶层和普通民众之间的“润滑剂”。如：阿玛拉基金会（AMARA Foundation）主要是资助穷人和生活在贫困地区的民众，让他们能够享受医疗、教育等社会服务。这个基金会的资金就来源与缅甸的精英阶层，这对改善两个阶层的关系以及贫富差距都有一定的贡献。

近年来，缅甸政府在民主化改革进程中疏忽对NGO组织的监管，甚至放任其自由发展，这是缅甸NGO杂乱丛生的重要原因。20XX年钦纽下台后，缅甸政府对NGO的管制逐渐减弱，国际和本土的NGO获得了较大的生存空间。特别是在20XX年缅甸风灾后，由于政府救灾不力，使得缅甸NGO发展迅速。随着缅甸民主化进程开展，缅甸政府为了塑造国际形象，得到国际支持和资金援助，进一步放松了对国内NGO的管理。而且，缅甸政府疏于对NGO管理一个重要方面就是没有制定对NGO有约束力的法律措施，这让缅甸更加陷入NGO管理混乱的局面。在这种情况下，缅甸NGO的权力和社会舆论影响力不断扩大，甚至“绑架民意”和“干预政府决策”。从密松水电站和莱比铜矿的例子中就可以看出NGO对政府决策的影响，在NGO的干扰下，缅甸政府也不得不“顺应民意”暂停中方的投资项目。

（二）缅甸NGO奉行西方民主价值观，阻挠中国对缅投资

无论对中国还是美国来说，缅甸的战略地位都是极其重要的。中国在缅投资建设的石油管道工程是中国能源战略的重要组成部分，它影响到中国乃至东亚