城市二次供水管理引入以水养水模式设想

城市二次供水管理引入以水养水模式设想

温州水司余承雷

为解决城市高层供水的需要，二次供水设施建设成快速增长态势。以温州为例截至2012年底，由自来水公司采用总表制供水的高层住宅小区已达500多处，约10万户用户，年供水量1500万吨左右，占总供水量的13.3%。

与此相应，高层住宅二次供水运行管理问题也日益突出，因二次供水而产生的各种社会矛盾也开始突显。加快改造现有市区高层住宅二次供水设施并理顺相关管理体制，确保饮水质量和安全，已引起社会各界广泛关注，成为人民群众呼声强烈的城市管理热点问题。

1、城市二次供水管理的难题和解决方式

目前，为解决这一问题，各地都做了一些相关的努力和探索，归纳起来主要有：统一运营、管养分离、双轨制、市场化等四种模式，或从社会公平、或从公共管理理性、或从管理成本与效益角度提出，尽管这些模式资金的投入、产生的效果存在明显区别，但这些模式的共同点都是将二次供水划归公共供水企业运营管理，实现“在运营上由公共供水企业统一负责一、二次供水，在责任上由公共供水企业承担从水厂到龙头的全过程水质管理目标。

2、解决城市二次供水管理难题的途径

由于二次供水成本、成本分担和配套政策欠缺，特别是涉及产权移交、使用权或管理权移交等根本性的法律争议，不符合市场经济和法治社会的基本要求，在实践中存在一定的不足，二是供水难题并未得到成功解决。笔者认为要从有效解决这一难题，可从以下几个方面入手：

（一）所有权归属是理顺二次供水管理体制的基础。

根据《物权法》规定，二次供水设施为小区附属设施，所有权归属业主。宪法保护公民的私有财产不受侵犯，任何法律和政府部门都不能不经正当程序剥夺公民的财产权，而供水企业更不可能获得强制取得公民财产的权力的。现阶段，政府可以通过行政指令，要求将二次供水设施移交给公共供水企业管理，现阶段居民也可能愿意移交。但这种强制要求移交产权的做法涉嫌违法，而且部分供水管线就在用户户内，界线很难分割。因此将二次供水设施的产权移交给供水企业的做法会给供水企业未来的运营、维护埋下法律和经济上的隐患。

即使是刻意回避二次供水设施的产权问题，采用了使用权或管理权移交的措辞，同样存在移交标的、移交主体资格等移交后的法律关系、资产索回等诸多问题，这些问题目前尚无答案。同时，如果仅仅是移交使用权或管理权，则二次

供水设施未来的大修更新问题会再次引起争议。

既然二次供水设施为小区附属设施，所有权归属业主，与此所有权相应的管理维护之法律责任也应当归属业主，现将此法律责任交由供水企业，二次供水设施产权关系如何确定若产权不归属供水企业，企业则无管理维护之责，同时企业也无法获得更新维护二次供水设施的后续资金；若政府确认产权归属供水企业，则存在法律法规的障碍。

根据现有的法律，二次供水设施的管理职责只能是产权人承担，或者产权人委托专业单位进行管理。

（二）成本公平负担是理顺二次供水管理体制的根本。

二次供水管理成本是客观存在的，包括：二次供水设施改造的费用、二次供水运行管理费用、二次供水设施维修资金等三部份。

二次供水是为特定建筑区划内的业主服务的，上述这三部份的费用，无论哪一部份纳入公共供水成本之中，都会出现少数人受益而让多数人买单的情况，违背了“谁受益、谁负担”的基本原则，若是以影响多数人利益的方式来实现理顺二次供水管理体制的目标，则不公平，在水价听证时会成为一个焦点问题。如果采用政府或供水企业补贴的方式，实际上都是用纳税人的钱补贴这些高层的居民，对于没有享受到补贴的居民同样有不公平之嫌，

目前各地普遍采用的“以建补运”，只能是权宜之计，

长期而言，二次供水运营业务应当能够独立可持续经营。同

多老旧小区的二次供水设施必须实施更新改造，这是一个非常现实的问题。供水企业在接收高层住宅二次供水设施前，根据实际情况，提出二次供水设施改造项目和资金使用预算，经相关专业部门审核和业主同意后，二次供水设施改造费用在高层住宅区域全体业主专项维修资金账户中列支；专项维修资金不足支付改造费用的，不足部分按照物业建筑面积按比例由相关业主分摊。二次供水设施改造费用一次性划转至供水企业后，由供水企业包干使用，结余留用、亏损不补。

（二）设施运行管理费用和更新维护资金以量计征、专款专用。

二次供水运行管理费用和二次供水设施更新维护资金，主要通过二次供水水价的渠道筹集。二次供水水价由基本水价、二次供水运行管理费、二次供水设施更新维护资金等三部份组成。同时，实行二次供水同城同价。

基本水价为市区城市供水到户价格。二次供水运行管理费和二次供水设施更新维护资金，就是建立“以水养水”的运行机制，物价部门按照“谁受益、谁分担，谁用水、谁出钱、供好水、多花钱”和“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”的原则，综合考虑二次供水设施水量损失、实际运行成本、管理成本概算和更新费用等，制定市区合理统一的二次供水运行管理费用和二次供水设施更新维护资金，以

量计征。

作为居民业主共有资产的二次供水设施没有长期的折旧机制，大修理和更新改造只能通过住宅专项维修资金来解决，但专项维修资金存在两个缺陷：一是在量上是不够的，也就是说，这个折旧是没有足额计提的；二是专项维修资金在使用上必须得到小区2/3业主的同意，而一个小区内的二次供水用户可能不足2/3，或者在需要时得不到2/3业主的同意。通过加收二次供水运行管理费和二次供水设施维修资金，由供水企业实行专款专用，统筹用于市区高层二次供水业设施的运行、管理、更新、大修费用以及二次供水设施日常维修养护，使供水企业确保有足够的能力应对可能的风险。

同时，二次供水实行阶梯水价。因第二、三级水价超过第一级水价获得的差价收入，在弥补二次供水管理成本并略有盈余后，在价格和供水主管部门的监督下，专项用于二次供水设施更新改造。

实行“以水养水”的管理模式，供水企业和业主的权利义务都由合约来明确界定，不会产生根本性的法律争议和风险，符合市场经济和法制社会的基本要求。较好地解决了二次供水设施接收改造费用，有利于早日取得实效惠及二次供水用户。能够保证二次供水设施运行管理和二次供水设施维修更新资金，有利于二次供水运营业务能够可持续经营。统