《监管政府》读书笔记

英国政府监管问题以及中国古人智慧

----读《监管政府》

----2014级社科1班杨涛（14307090056）

一、《监管政府》概述

本书共分为三部分，十章。第一部分分析和介绍了英国政府内监管的一些问题，首先介绍政府内部的“监管型国家”，定义“政府内监管”，介绍政府内监管和官僚机构控制问题；然后考察英国政府内监管现状，政府内监管规模浩大，是一个高度多样化和不断成长的产业；最后介绍英国政府内监管的手段与工具、与商业监管的相似性以及关系距离问题。

第二部分介绍英国政府内监管的五个领域：中央政府监管、地方政府监管、监狱监管、公立学校监管以及欧盟监管。对于中央政府，主要讲了中央政府监管的变迁及原因，以及监管的“蔓延”——廉政机构、公共审计、跨部门或扩权监管机构的兴起与壮大；对于地方政府，主要讲监管地方政府的两种传统、对职能重叠与成本浪费的监管、关系距离变化的影响、监督正式性与司法主宰化、处罚梯级问题；对于监狱监管，主要叙述了监管强度、检测和标准的设定、处罚手段以及对不同监管文化的解释；学校监督主要讲森林般密集的监管机构、监管奖惩等；而欧盟监管，主要讲其监管机构、监管技术及监管处罚。

最后部分主要讲监管政府的总体模式。首先讲政府内监管与“新公共管理”，主要分析了新公共管理运动时期主要的监管形式、政府内监管的法制化趋势等；最后讲对监管者的监管，分析目前监管在制度化和行为方式上的缺失，即互动缺失、竞争缺失、监督缺失和随机性缺失。

二、英国政府监管中几个的问题

英国政府监管中的几个问题，主要指的是作者在《监管政府》中讲的怎么监管政府和其中的一些概念；以及英国监管政府中存在的一些缺失。

首先，监管，指监督管理，它不同于传统意义上的监督，监管更强调和侧重于“管理”，改变了原有的控制模式。“政府管理体制的许多发展与近年兴起的新公共管理运动有关，主要表现为新体制融合了政府监督与某种形式的竞争”①，在社会转型（工业社会向信息社会转型）的压力之下，以“用管理取代行政，用市场或合同取代官僚”②为特征的新公共管理兴起，这一运动以“管理主义”为显著标志，在很大程度上，“监管型国家”的出现受到这一理论的影响，对政府的监管，也趋于管理，即追求经济、效率和有效性。

既然监管政府追求一种管理，政府内监管的工具、特征与行为也发生了适应于“管理主义”的变化。原有的控制官僚手段----监督、竞争、相互牵制与人为随机性----同一般控制系统的三个通用要素（引导器、检测器、矫正器）结合起来，形成了新的一套监管手段（书中总结为十二中手段）。这些监管手段，在不同或者相同组织类型的机构间使用，并且在某些重要操作方法上，许多政府机构与私人部门有相似之处，这又是新公共行政的一个显著表现。但政府内监管与商业性监管并不只是在次要方面相似，在监管方式上，比如监管机构主要承担“调停人”的角色，很少使用处罚权，都有很多重要的契合点。

同商业性监管一样，作为监管政府，仍然需要考察监管的成本和有效性，这是监管绕不开的话题，也是监管问题的核心所在。监管的直接成本主要是监管机构运行和活动成本，这在很大程度上涉及监管机构规模的大小和监管机制成熟与否，并与所在国家和地区政治生态有极大关系。监管机构的多少、交错性以及人员的多少自然影响到监管成本高低；监管机制又主要包括整个监管体系和基层监①：胡德等《监管政府》北京三联书店2009.9 P203；

管手段方式，可以了解到的是监管体系越完善与合适，监管手段越灵活多样，监管成本就可能越低，因为在完善的监管体制之下，灵活多样的监管手段可以适应多样的监管情形，减少“小题大做”等现象的存在，同时能够提高监管有效性。政治生态也是影响监管成本的重要因素，良性的政治生态系统，一般来说，监管成本较低，比如英国互相牵制、认为随机性、竞争等传统，使其体制内部就有很大的监督因素，外部监管自然可以减少，成本也就降低。

在监管成本上，作者提出，除了监管机构运行成本与活动成本等直接成本外，不能忽视被监管者为了达到监管标准所支付的成本，即合规成本。这部分成本极容易被忽视，比如中国一直以来的监管机制就忽略了这一问题，但却可能占了监管成本很大的一部分，尤其在中国这类具有深厚历史传统与现实政治文化的国家，合规性成本可能是一个惊人的数字，因此在中国监督体系研究与架构时，对合规性成本的考虑需要加强。

监管政府的目的是促进官僚机构廉洁有效运行，为依法有效管理公共事务提供护航。因此，正如从广义上讲，国家制度力量大小比职能范围宽窄更重要，监管政府的有效性比监管成本更为重要。作者在本书中总结了影响监管有效性的几个因素，包括关系距离、监管正式性、监管文化、监管强度等。在一般情况下，关系距离会直接影响监管有效性，作者总结有“经历假说、联系频度假说、监管对象同质性和规模假说”③，这几个假说表面上看起来符合现实，其实都不能合理完整地解释关系距离对监管有效性的影响，或者说仅仅适用于与英国政治生态类似的政府。例如，“经历假说”认为“如果在一个监管机构内有在被监管组织工作的经济的员工比例较低，这就意味着关系距离积分越高，那么，我们就可以预期其监管正式程度较高”④，其实监管者的经历对监管有效性的作用，还与监管者个人（如私人关系、法制意识、道德水平）、监管制度是否健全、对监管者

③：胡德等《监管政府》北京三联书店2009.9 P62

的监管等因素有关，倘若监管者法制意识强、对监管者有严格监管，“经历假说”，以至关系距离理论都很难起作用。因此，监管有效性是众多因素互动的结果，把它归结于几个因素，是不合宜的，但是也不能否认作者介绍的影响因素合理的一面。

在新公共管理运动的推动下，英国监管政府的形态不断完备，但是“我们发现公共部门监管者目前在制度化和行为上存在的四项缺失，即：互动缺失、竞争缺失、监督缺失、随机性缺失”⑤。互动的缺失，“在政府内监管领域里明显缺乏逻辑连贯性和一致做法就不足为奇了”；竞争缺失，使设计的监管机构的竞争倾向于合作，以至于在监管中很难做到“物有所值”；监督缺失，就易产生腐败与低效；随机性缺失，易致“监督过程被不代表多数用户利益的立法者俘获”

⑥。因此，监管监管者很可能成为未来的“改革的政策选择”。

除了以上的缺失外，英国监管政府还存在规模过大、职能重叠、结构混乱的弊病。对政府的监管规模庞大，并且是个不断成长的行业，而且整个监管体系的设计缺乏统一一贯的思路，监管部门混乱，一些监管机构设立只是对社会问题被动地反应。这些问题，使英国监管体制缺乏预见性，成本较高。但总的来说，英国监管政府方式方法是非常进步与先进的，对其他国家和地区的政府改革都有很大的借鉴意义。

三、监管领域中的中国古人智慧

对于监管领域中的中国智慧，主要从《监管政府》中的几个概念着手，论述中国古代监察制度的独到之处。

“战国秦汉是我国中央监察制度的萌芽与确立时期，主要标志是专制监察机构御史台和言谏官的出现”⑦，我国古代中央监察制度由谏官制度、御史制度和

⑤：胡德等《监管政府》北京三联书店2009.9 P227

⑥：胡德等《监管政府》北京三联书店2009.9 P242