浅析环境保护的经济政策

浅析环境保护的经济政策

一、环境经济政策的概念

环境经济政策是指立法机构和政府部门制定的运用价格、税收、信贷、收费、保险等经济手段,调节或影响市场主体的行为,使政策对象改变其经济行为达到保护环境目标的一系列法律和行政规章的总称。它以环境成本内部化为原则,对各类市场主体进行基于环境资源利益的调整,从而建立保护环境资源的激励和约束机制。

二、环境经济政策的分类

环境经济政策主要可以分为庇古手段和科斯手段两大类,庇古手段侧重于通过“看得见的手”即政府干预来解决环境问题;科斯手段侧重于通过“看不见的手”即市场机制来解决环境问题。每一类又包括若干种具体的手段,大体包括以下四个方面:

(1)环境税费制度如征收排污费,对生产或使用过程中产生环境污染的产品征收消费税,对开发利用环境资源的生产者征税等,具体税费额由排放污染物的数量和(或)质量而定。与此类似的还有用户费、产品费、管理费、差别税等等。这些措施都是通过税或费的手段,增加产品的生产成本,降低其市场竞争力,从而达到遏制产量减少污染物排放的目的。

(2)补贴,如赠款,当污染者采取某些措施以降低污染水平时,由政府提供财政资助,无需偿还;软贷款,它的利息低于市场利率,提供给那些采取措施减轻污染的企业;税收减免,通过允许加速折旧或其他形式的税收减免手段,优待那些采取防治污染措施的企业。税收减免直接影响收入和盈利,而差别税收通过产品价格而起作用。

(3)保证金返还制度。即对可能引起污染的产品销售收取保证金,满足某种条件后退还保证金。这一办法最初是针对随意抛弃废旧汽车的行为而设计的,后来在防止旅游者随意在公园、山林丢弃空易拉罐等废物时也采用了。

(4)排污交易制度。即为污染者排放权力或使用自然资源的权力建立一个交易市场。国家可以在总体上控制污染物的排放量,具体的排放量则由市场主体根据交易取得。根据这项措施,污染物与在通常污染控制计划中一样,有排放限制。若某排污者释放的污染量低于此限制,这家企业就可以把它的实际排放与允许排放间的差额卖给另一个企业,买进企业因而可以排放高于自家排放限制的污染物但也付出相应的成本。

这四种典型的环境经济政策中,前三种都是属于庇古手段,而第四种则是属于科斯手段。

三、最优环境经济政策的选择

庇古手段和科斯手段都能起到环境保护的目的,但是哪一种手段更为有效呢?以下将对其做一个简要分析。

1、庇古手段较多地依靠政府干预,而科斯手段则更多地依靠市场机制。庇古手段既能适应计划经济的环境,又能适应市场经济的环境;而科斯手段只能适应于市场经济,与计划经济体制水火不相容。

2、庇古手段面临更高的管理成本或者称组织成本,较少面临交易成本;科斯手段面临更高的交易成本,较少面临管理成本。

3、应用庇古手段与科斯手段获得的经济效率和环境效果都有可能达到帕累托最佳状态,从这点上讲,两者没有差异。但从历史来看,庇古手段的应用多于科斯手段,不过,随着市场化改革的不断深入和全面推行,科斯手段的应用前景十分广阔。

4、庇古手段的实施,除了社会获得的经济效益和环境效果外,政府还可以获得一笔可观的庇古税收益(环境税、排污收费等收入)。科斯手段的实施,如果排污许可证的初次分配是赠与式的,那么政府只能获得一笔环境污染产权出售的收益。

5、政府偏好庇古手段,而企业与公众则偏好科斯手段。因为实施庇古手段的政府经济收益一般都大于实施科斯手段政府所可以获得的经济收益。

由此可以看出,在管理成本较低而交易成本较高的情况下,适合运用庇古手段;反之,适合运用科斯手段。在零交易费用的情况下,从效果来看,科斯与庇古的解决措施是完全一致的。

四、中国环境经济政策及其改革

长期以来,中国在环境管理领域主要采用政府管制而非经济手段。然而,中国目前在这一领域的管理和政策实施的有效性方面面临着严峻挑战:

1)政策实施成本高昂,如果更多地引入经济手段,实现节能减排目标的成本将会大大降低。2)引发一些社会问题,某些命令—控制手段的强制执行,例如中国政府强制关停一些高污染企业和淘汰落后生产能力的政策,可能引发某些社会公平性和就业问题,甚至这类政策的执行会遭到合法性问题的质疑,这将不利于中国实现建设和谐社会的目标;3)短效性问题。一般来说,命令—控制政策的环境效果较明显,但如果没有经济激励与自愿性机制,这种政策效果往往难以长久维持,而且管理者和被管理者都容易产生政策执行的“疲劳感”。

针对命令—控制手段的种种弊端,中国政府拟建立中国环境经济政策体系蓝图。这一蓝图包括七项具体政策:环境税收、环境收费、绿色信贷、环境责任保险、排污权交易、生态补偿机制和绿色贸易政策。

在环境收费方面,我国已经积累了大量的经验。我国针对主要污染物(SO2, NOx等)的收费政策已实施二十多年,污水处理费和垃圾处理费的征收也已在全国范围内实施。下一步应努力改善现有收费制度,特别是通过提高费率,提高收费政策的激励作用。在排污权交易方面,该项制度已在一些部门和城市开展了试点工作,而且发展势头较好。

在绿色贸易方面,中国政府已采取了通过取消部分商品的出口退税等贸易政策来限制高污染、高能耗产品的出口。在建立环境税收、绿色信贷、环境污染责任保险以及绿色证券等经济政策方面也应做出更大努力。

环境税收,环境保护部、财政部和国家税务总局正在积极合作,研究探讨建立独立型环境税和融入型环境税的可行性。目前,这一讨论还在继续。总体上,中国无论是在建立环境税收政策框架还是在具体税目的设计方面,都需要开展大量的技术研究工作。

在生态补偿、绿色信贷方面,中国才刚刚起步,还有很多技术和政策问题需要解决,环境污染责任保险虽说有相关的政策出台,如《关于环境污染责任保险的指导意见》,但该指导意见主要是针对近年来频发的环境污染事故,且对善后处理没有机制保障这一问题而出台的。该指导意见还停留在一般性的号召和原则性的要求上,既缺乏详细的政策规定,也没有实践经验,所以,中国具体实施环境污染责任保险政策的实质性进程尚未开始。

与绿色信贷和环境污染责任保险两项政策的情况相比,在以对上市公司加强环保监管为核心的绿色证券政策方面,中国的相关技术基础比较好。因此,中国政府要发扬优势,同时完善并落实相关的法律法规,使我国的环境经济政策真正发挥实效。

参考文献:

[1]沈满洪,论环境经济手段,经济研究,1997.10

[2]吴巧生,论环境政策工具,经济评论,2004.01