公共管理的新策略2

• 拉美国家智利首先进行了养老基金的民营化改革。新制度 规定，废除传统的现收现付政府机构管理的养老基金运行 模式，劳动者每月按工资收入的10%缴纳养老保险费，存 入个人帐户。
• 基金营运引入竞争机制，政府授权10多家私营性质的养老 基金管理公司代表投保人使用这些基金进行法律允许的股 票、债券等金融证券投资。收益归投保人，以后随退休金 支付给退休者。
民营化最显著的特征就是将市场机制引入 公共领域。
基本原理就是政府同私人企业以及独立组 织订立契约合同来提供服务。
二、民营化的原因、优点与目标
• （一）民营化的原因 • 公共部门存在的种种问题：
无效率，人浮于事，生产率低下； 产品和服务质量低劣； 营利性政府企业持续亏损和债务增加； 对公众缺乏回应性； 过度的垂直一体化； ……
六、各国的民营化及其对我国的启示 （一）英国的民营化实践
英国是第一个制定大量民营化方案的国 家。电信、邮局、煤炭、钢铁等原先不 纳入名营化的失业，也在部分进行民营 化。 其他国家也相继效仿英国的民营化 方案，到1992年为止，全世界有7000 多家公共企业（其中发展中国家的企 业占2000家）被私人买断（World Bank，1995）。
（一）委托授权（Delegation）
有时又称“部分民营化”。政府把实 际生产活动委托给民营部门，但自身 仍然承担监督的责任。它要求政府持 续的、积极的介入。
1. 契约外包（Contract Out）。 2. 特许权（Franchise）。 3. 补贴（Subsidy，这一名词包括补助金，
Grants）。 4. 抵用券（Voucher）。 5. 强制（Mandate）。
第二节 公共服务的民营化
一、民营化的涵义
民营化（Privatization），是指政府利用市场或 私人部门（包括营利和非营利）来执行公共项目， 参与公共服务的生产及输送的过程。 • 包含契约外包（Contracting Out）、业务分担 （Load Shedding）、共同生产（Co- Production） 或解除管制（De-Regulation）等方式。 • 将部分职能转由民间部门经营，政府只须承担财 政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。
其次，民营化是否真的比公共机构更经 济、更有效，是个问题。对于民营化的效 率绩效，难以进行简单的判定。
民营化的问题：
1. 关于公共责任问题。 2. 特权与贪污。 3. 公共服务的不公正。 4. 投机取巧。 5. 管理问题。 不过，从现实来看，尽管理论上存在争论， 实践中遇到阻力，但民营化仍是各国行政改革 的一个基本策略。
（二）民营化的优点
降低成本 提高服务质量 增加选择机会 整合民间资源用于国家发展 示范效果
（三）民营化的目标
实行民营化的主要目的在于两个方面：
第一，利用市场经济的“经济原则”与 “效率原则”，改善并提高政府公共服务 的水平和质量； 第二，针对某些政府职能和政府业务，给 予删减或终止，以此缩小政府活动和政府 职能的范围。
7.聘用职业评估专家，评估待售资产和 企业的价值。
8.解除来自组织内部的阻力。通过允许 内部成员与外部企业公平竞争，妥善安置 被裁人员，设置再培训项目，保留养老金， 提供社会保障，发掘成员的企业家潜能， 帮助再就业等方法，善待组织内现有成员。
9.克服来自公众的障碍。民营化并不必 然意味着一切由市场定价，还有其他形 式，例如必要时可对消费者提供的各种 补贴。应努力消解公众对民营化可能伤 害弱势群体的担心。
撤资通常有3种方式：
一是出售（Sa1e），即把企业作为一个可继 续经营加以出售；
二是赠与，即无偿移转（Free Transfer） 三是清理结算（Liquidation），即对于经营
绩效不住的公营事业，可通过削减预算、 关闭工厂，以及出售资产等方式使之退出 市场。
（三）替代（Displacement）
案例：社会保障民营化
• 智利、秘鲁、阿根廷、哥伦比亚、乌拉圭、墨西哥、玻利 维亚、萨尔瓦多7个拉美国家先后开始尝试以自由市场政 策为主导的公共养老基金激进式改革。
• 同时，英美等发达国家的私人养老金计划也迅速铺开。英 国75%的劳动力在国家收入关联养老金计划之外与私人职 业养老金计划签约；美国带有私人退休储蓄性质的401(k) 计划已为1910万投保者积累了4400亿美元的资产，且年 缴费流量达到1000亿美元。
• 投保人可自由选择基金管理公司。
• 智利的改革取得了突出的成就。第一，高投资回报率提高 了退休工人的养老金水平，增加了国家储蓄率。第二，促 进资本市场发展。第三，减轻了企业的负担，提高了企业 的竞争能力。
• 但社会保障民营化也存在一系列问题：第一，过高的管理 成本。第二，公平性下降。第三，高风险。
❖ 也可称作“政府淡出”。当大众认为 政府所提供生产或服务不能满足社会的 需求，而民间私营部门则意识到此种需 求时，私营部门就可替代政府提供某种 生产或服务，以满足社会大众的需求。
❖ 淡出是一个消极和间接的过程，即政 府以消替代（Displacement by Default）。 2. 政府撤退之替代（Displacement by Withdrawal）。 3. 放松管制之替代（Displacement by Deregulation）。
• 正因如此，社会保障的民营化改革需慎之又慎。
四、民营化的过程及其管理
主要包括10项：
1. 树立民营化的坚定政治决心。这是实 施民营化的最重要前提，否则，民营化 过程注定会失败。
2.对全过程作出明确的责任分工。民营 化是一个极端复杂的过程，需要权威、 资源、有识之士，且经常需要咨询专家。
3.对民营化项目设定清晰的目标。 4.选择合适的民营化形式。 5. 进行必要的立法改革。 6.为民营化过程设定清晰、透明的良好 程序，包括竞争性招标、通告、标价和 竞标者公示、监督等。良好程序的主要 标志有：用公开、公平的标准来审核投 标者资格并从中选拔获胜者，设置合理 的时间表，确定有关经营绩效、支付额 和未来投资要求的明确标准。
• 改革得到了包括诺贝尔经济学奖获得者弗里得曼、布坎南 在内的许多经济学家的肯定，并称之为社会保障私有化 (Social Security Privatization, SSP)。
• 这似乎是一种悖论：为什么公共性质的社会保障会走上民 营化道路，并体现出市场配置的效率?
• 社会保障民营化，或社会保障私有化，主要包含两层意思 ：一是规定收益制下的公共帐户转为规定缴费制下的个人 帐户;二是政府公共部门的集中垄断性管理转为私人基金 公司的分散竞争性管理。
（二）BOT模式及其在各国的应用 1. BOT模式的涵义 2. BOT在各国的应用
（三）民营化对我国的启示 1、民营化是世界性政府再造的重要手
段，也是我国行政改革的重要措施。 2、公共服务民营化后，政府不能与之
完全脱离。 3、民营化可以通过许多不同的技术与
方法来实现。
（二）撤资（Divestment） 或可称作“移转型民营化”。这意味着
政府放弃某一企业、某一职能或某一资产。 公营事业或资产转移向民间。像委托
授权一样，撤资需要政府采取直接的、明 确的行动。与委托授权不同的是，撤资总 体上说是一次性工作。
三、民营化的类型
根据萨瓦斯的研究，民营化有以下3 种基本类型。
10.向公众普及民营化方面的知识。应 当让公众了解什么是民营化，为什么要 实施民营化，民营化可望解决哪些问题， 民营化的长、短期效果如何，怎样推行 民营化，民众从中将获得什么收益，等 等，从而获得公众的支持。
五、民营化的局限 首先，由于政府部门与市场部门在本质
上的差异，政府的许多业务和服务很难民 营化。