研究论文：职业化城乡社区管理者美国城市经理制对我国农村干部队伍建设的启示

67340 农村研究论文

职业化城乡社区管理者:美国城市经理制对我国农村干部队伍建设的启示???

中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1008-7168（20xx年末全村人口规模核定，包括上年末户籍在册

人口和登记在册的外来人口，其中登记在册的外来人口按30%比例折算。

第三，在选聘方式上，由村党组织负责招聘，镇（街道）党（工）委授权村党组织与聘用人员签订聘用合同。

镇（街道）党（工）委、村级组织班子成员、村民代表、

党员代表等组成评审组，对竞聘人员进行现场考评和投票

表决。村党组织书记直接聘用为村专职干部。村级组织班

子成员参与议事，但不一定被聘为专职干部，没有工作精

力但有议事能力的村内人才，可在村党组织和村委会中发

挥作用；有工作精力且有一定管理能力的村内外人才，可

成为专职干部，不一定是现有的村级组织班子成员。专职

干部需在村内全日制上班。

第四，在考核与培训机制上，建立专职干部与镇（街道）党（工）委和村级组织就工作进行“双述双评”的制度；建立村干部培训分级负责制，市委组织部负责村党组织书记的培训，市民政局负责村委会主任的培训，其他村干部由所在镇（街道）党（工）委负责。

第五，在专职干部工资待遇和福利上，积极探索村干部“工作职业化、报酬工薪制”。实行村党组织书记最低基本报酬保障制，与上年所在地级市职工社会平均工资挂钩，依据行政村人口规模核定报酬水平。村专职干部工资均由市、镇（街道）两级财政承担，村集体不再负担，全面保障村专职干部城镇职工基本养老、医疗、失业、工伤等四大保险，建立机关事业单位定向招录农村专职干部制度。

在农村专职干部制度的探索过程中，一些基层党政领导干部提出，可以借鉴美国的城市经理制，在我国农村干部队伍建设中探索村务决策与执行适度分离以及村干部职业化。浙江省某县级市一位镇党委书记说：“美国州以下的地方政府设置很不一样，其中有一种叫做‘城市经理’制度，这个我们为什么不能借鉴？就让选举和日常管理分开，同时又相互渗透。我的想法是：民主管理、互动共赢。选举，就是产生议事干部，干活的就是干事干部。”

①同时，国内已经有学者提出，可以把美国的城市经理制引入我国的农村治理中，探索中国特色的“村庄经理制”以加强村干部队伍建设。他们认为，既有的农村村民自治制度，主要是在制度建构方面强化了民主价值和民主程序，但是相对忽视了民主制度的有效性，即民主选举产生的村委会能否有效地承担村务管理工作。他们进而提出，美国城市经理制鲜明的企业化、专家化、科学化管理的特点，将对解决我国农村治理绩效问题有重要的借鉴意义。通过村庄经理制的建设，把现代企业管理的先进理念和技术引入农村治理领域，以提升农村治理绩效[1][2]。那么，“城市经理制”具体是一种什么样的制度？

三、美国城市经理制的发展历程

城市经理制在美国起源并蓬勃发展，是美国三大市政管理体制之一，并且目前已经推广到加拿大、瑞典、印度等国家。城市经理制的基本特点是在民选产生的市长之外，再设置由市议会聘用和管理的城市经理这一职位，专职负责城市公共管理事务，因而代表着公共管理中职业化社区管理者制度的发展。

美国独立以来，绝大多数城市都采用1787年美国联邦宪法确立的三权分立、互相制衡的原则，效仿联邦政府和州政府的形式，立法、行政两权分立并互相牵制。这种体

制被称为“市长暨议会制”（MayorCouncil Plan），当时具有如下一些特征。其一，市长、议会议员以及一些重要的市政官员均由选民直接选举产生。其二，市长是法定的行政首脑，可以经议会同意任命部分市政官员。其三，议会是立法机构，但通常也有一定的财政权，如筹措市政管理经费，编制财政预算等。其四，市政厅各职能局负责具体的市政管理工作，局长多数为选民直接选举产生，工作上独立于市长和议会，直接向选民或州主管部门负责。这种体制中议会相对强大，市长相对弱小，市政厅各职能部门相对独立于市长，市长很少有任命行政官员的权力，既没有权力对市议会的决定实施否决，也无法控制各职能局管理的城市行政管理事务。因此，这一体制又被称为“弱市长制”[3][4]。

美国传统的政治生活在农村地区，乡镇和县是美国民主制度的发源地，其选举政治和公共服务体系都反映了人口稀少的农村地区的分散性、直接性和志愿性等特点。当这一传统的民主政治机制运行于人口稠密的新兴工业城市的时候，由于外来移民大量涌入工业城市导致城市社会结构和公共服务体系的巨变，城市政治的运行背离了民主制度应有的政治价值与社会伦理。在城市普选的体制安排之下，一些城市出现了所谓的“城市老板”，即职业化的城市政客。他们利用政党势力操纵选举，安插亲信在市政厅

中担任要职，而自己身居幕后遥控指挥。他们把城市公权力作为交易资本，进行各种营私舞弊的活动，导致城市政治中腐败泛滥，管理异常混乱。其次，由于市长、议会、市政厅各职能局相互独立、各自为政，极易出现相互扯皮、推诿的局面。而市长受到议会及其他方面过多的牵制，使整个政府体系缺乏统一有效的协调管理，行政效率低下。再次，大量市政管理官员由选民直接选举产生，由于选民不可能对数量众多的候选人深入了解，所以就很难保证政府一定能得到品德高尚和有业务能力的人才，反而是一些居心不良的职业政客在选举中胜出并在市政厅中担任要职，变成了城市老板在其利益集团中进行政治分肥的工具。这些问题都导致城市公共服务体系的发展无法跟上工业化和城市化的发展要求[3][4]。

作为美国进步运动（Progressive Movement）的一部分，从18世纪70至80年代开始，美国城市中的新兴工商业者和中产阶级，开始发起城市改革运动。在政治领域，城市改革运动提出城市自治的原则，要求铲除城市老板，排除州立法机构对市政的过分干预并实行无党派的市政选举。在行政领域，则提出要借鉴企业管理的经验，采用科学化管理原则进行城市管理，加强城市行政部门的权力。同时，一些学者也提出了市政管理体制改革的设想，其中弗兰克?约翰逊?古德诺（Frank Johnson Goodnow）提出，