“村改居”社区组织体系的完善与问题分析

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“村改居”社区组织体系的完善与问题分析

——以农村土地产权制度改革背景下的成都市A社区为例

摘要：“村改居”必然要求完善组织体系。成都市A社区以该市推进产权制度改革为契机探索优化组织体系的路径，组建起党组织、居委会、集体经济合作社为主体的社区组织体系。未来尚需抓好集体经济合作社的建设，敦促应然投入的到位，确保组织体系对不同居民群体的代表性，充分发挥群团组织的作用，理清社区公共事务的类别、明确各组织的职能边界，方能切实达到“党、政、经”三分的目标。

关键词：“村改居”社区；组织体系；产权改革

“村改居”是我国“十一五”社区建设中一个新的突出问题。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和其他相关法规精神，“村改居”是“将原先处在城市边缘、现已纳入城区管理范围的村民委员会以及县（市）机关所在地、乡镇所在地的村民委员会改成居民委员会。[1](P14)”显然，“改居”的关键就是改制[2](P174)，而改制必然要求完善社区组织体系。因此，探索组织体系的优化路径使其适应新的建制需求就变得极为重要。笔者选取“改居”的成都市A社区作为研究对象，对比凸显其组织体系与乡村社区、城市社区的主要不同，在此基础上，仔细观察农村土地产权制度改革介入前后该社区组织体系的变化，重点分析以A社区为代表的“改居”型社区在完善组织体系过程中存在的典型问题和面临的现实困境，并提出初步的对策建议。

一、“村改居”社区、乡村社区、城市社区的组织体系对比

“村改居”社区“是中国城市化过程中普遍存在的一种社区类型，也是中国特有的土地征购、户籍管理等政策体系下的产物。[3](P99)”这类社区地处中心城区与农村之间，亦城亦乡，亦工亦农，有明显的二元特征。

与乡村社区的组织体系相比，“村改居”社区的居委要按居委法开展工作，必须剥离管理集体经济的职能，而乡村社区的村委则能承担经济职能。这意味着：一方面，需要一个相对独立、能合法承接集体经济的组织；另一方面，需要新生的居委会能够承担起办理居民公共事务和公益事业的职责。然而，现实的“村改居”社区正处于转型期，集体经济组织的独立性和居委会组织的成熟度都还差强人意。

与老城市社区的组织体系相比，“村改居”社区多了一个集体经济组织。这一不同引发出种种差异。比如，居委的工作经费都存在不足的问题。老城市社区居委有一些自己名下的办公用房或可租赁的经营性用房，获得的收益能部分缓解经费不足的压力。而笔者在A社区了解到的情况则是：“党组织、居委除上级拨付的补贴以外的工作经费主要来源于集体经济。党组织、居委的办公场地来源也没有明确。[4]”此外，“村改居”社区只有党组织、居委组织相对成熟，其他如志

愿者组织、物业公司、业主委员会等组织无论是在组织建设或是组织影响方面都还处于起步阶段。

二、产权制度改革的推进要求“村改居”社区加快完善组织体系

（一）农村土地产权制度改革的必然性

我国目前的农村土地制度始于1978年到1980年的农业改革。其主要特征为国家在土地所有权中具有决定性地位，农村集体（目前的村委会）是具体管理实施单位，农民按户和人口平均分配农村土地，拥有土地的使用权。此种土地制度在新形势下的主要问题在于产权不明晰。此外，还存在着土地征用制度不规范、土地流转机制不健全等较为突出的农村土地制度问题。不解决上述问题，不进行农村土地制度的改革，就不能很好地保护农民的合法权益，不能充分调动农民的积极性、主动性。所以，必须对农村土地制度中不适应的部分进行改革。

（二）确权工作要求“村改居”社区加快完善组织体系的步伐

成都市于2008年1月出台了“加强耕地保护、进一步改革完善农村土地和房屋产权制度”的（试行）意见。目的是建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，从而推动农村资源资本化。

农村土地产权制度改革（以下简称：产改）的重点有两个：第一步是确权，解决产权不明晰。第二步是流转，推动农村资本化。

权利确给谁，谁才是有法律依据的集体土地所有权的载体，是确权工作首先要面临的问题。以A社区所处的某中心城区为例，该区大部分土地（约占90%）已经先期流转，大部分村组已经转为社区和居民小组，但依《居委会组织法》，社区和居民小组是不能作为集体土地所有权的载体。因此需要重新组建集体经济组织（合作社或合作联社），使其成为集体土地所有权的载体。可见，确权工作必然要求“村改居”社区进一步完善组织体系，进一步明晰各组织的性质、职能。

三、成都市A社区在产改过程中组织体系的变化

（一）产改前A社区组织体系的主要弊端

产改前，A社区的组织体系主要由党组织、居委会、股份公司组成，“实行的是“党、居、经”“三位一体”治理方式。[5](P1)”组织体系中职能交叉、权责不明。表现为：党政不分，居委的自治职能体现不明显；政企不分，居委承接了本不应承接的管理集体经济的职能；集体经济组织（股份公司）超范围地负担了基础设施、公共服务设施的建设和维护本社区计划生育、社会福利、治安等社会管理的职责。

（二）产改中A社区组织体系的变化

随着产权制度改革的深化推进，建立起符合“村改居”特点、符合产权改革要求的社区组织体系变得更加必要和迫切。

A社区成立了社区集体经济合作社，搭建起党组织、自治组织（居委会）、集体经济组织（集体经济合作社）为主体的社区组织体系，期望最终形成社区党组织领导，居委会和合作社相对独立运行的治理机制，实现“党、政、经”三分离。即：党组织是领导核心，成员通过选举依法进入社区居委会、集体经济合作社社委会等组织任职；居委会在社区党组织领导下，抓好居民自治；集体经济合作社在社区党组织领导下，代表集体经济组织成员行使集体土地等集体资产所有权，并按章程经营管理本社的各种资产，办理集体土地承包、流转等相关事宜；其他社会组织在社区党组织领导下按照各自章程开展工作。

四、“村改居”社区完善组织体系中的问题、制约因素——以A社区为例

A社区是产权改革的试点之一，同时也是调整组织体系的试点社区之一。该社区地处成都市某中心城区“198”生态用地规划范围、幅员面积3613.6亩、2004年进行了“村改居”、2008年社区居民约8000人（其中，农转居的居民3300人、购房落户200人、外来流动人口4500人）。

（一）组织体系完善过程中存在的问题

目前，A社区已经搭建起以社区党组织、社区居委会、社区集体经济合作社为主体的社区组织体系，并明确了各组织的性质、职责及“党、政、经”三分的远景目标。但是这诸多的优化设想在实践中却不得不基于各种现实考虑而有所变通。笔者在深入分析后发现，虽然在产改的推动下，A社区组织体系是向着三分的方向进展，但同时存在着五个典型问题。

问题1：组织体系中人员高度重合，仍有“三位一体”之嫌。

笔者对A社区组织体系中三个主要组织的人员构成进行了分析，发现三个组织的人员高度重合，如表一。

表格1 社区党组织、居委会、合作社社委会人员交叉情况

如上表所示：社区党组织、社区居委会、社区集体经济合作社的成员共有7人，但三个组织的正、副职完全合一，如吕**同时是党组书记、居委主任、合作社社委会社长，而肖**也兼任了所有的副职，此外，有2人在三个组织中都是委员。高度重合的人员构成不免令人担忧组织体