公共政策制定中的公众参与研究

李桂玲

(郑州经济管理干部学院经贸系,郑州　450052)

摘要:在现代民主社会中,公众拥有公共政策主体和客体的双重身份,但对于公共政策制定过程中的公众参与和管理的重视还远远不够。因此,本文通过对近年来公众参与公共政策制定中存在问题进行论述,并提出相应的改进措施,以启发对这一问题的重新思考和认识。关键词:公众参与;公共政策;对策

中图分类号:D601 文献标识码:A 文章编号:1007-1687(2006)05-0059-02作者简介:李桂玲(1975-),女,郑州经济管理干部学院经贸系,研究方向为行政管理。

收稿日期:2006-02-30

当代社会的显著特征之一就是政府管理愈来愈法治化、规范化,而法律和公共政策是其实施这种法治化、规范化管理的主要手段。其中,公共政策作为一种相对灵活、有效的管理方式,在调控经济,管理社会方面发挥着越来越大的作用,因而引起学者和政府的普遍关注。自从上世纪80年代以来,公众参与公共政策制定在国内外的学术界和公众的心目中逐步占据了重要地位,公众参与公共政策制定的新模式逐步得到认可,这种新模式的基本特征是适应市场机制和经济发展的需要,不仅从规模、活动范围等方面对公众参与的形式进行改革,而且更为重要的是要从管理体制和运行机制上对公众参与公共政策制定进行根本的改革。公众参与公共政策制定是时代发展的需要,这就必然使公众的主体范围扩大,公众将适应经济发展的需要成为公共管理主体中不可缺少的一部分。

一、公共政策制定中的公众参与存在的问题

1.公众参与的无序化

由于公众和政府在信息上的不均衡和电子政务过程的“政治欺骗”,公众特别是在技术上处于弱势的普通公众,在电子政务的管理过程中进一步被排挤出公众参与公共政策制定的范围,加剧排斥公众参与的程度,其结果是公众参与公共政策制定的程序进一步缺失,导致公众参与的无序化。公众参与公共政策制定的无序化状态严重影响了公众参与公共政策制定的顺利进行。公众参与公共政策制定的有序化是公众参与公共政策制定理论发展的需要,是公众参与意识的全面发展的需要,是扩大公众参与主体范围的需要,也是电子政务发展的需要。公众在成为公共政策制定主体、参与公共政策制定活动、监督公共政策制定和参与电子政务管理等方面都缺少程序规则,这就导致公共政策制定的参与主体缺位、公共政策制定的活动错位和公共政策的监督失位。

2.公众参与的利益纠纷问题

公众参与公共政策制定、执行或政策完善,最基本的动机因素是利益,实实在在的物质利益以及与物质利益相关联的精神利益。在公共政策的制定阶段,公众的利益只是潜在地体现在政策

之中,而在政策执行阶段,公众的切身利益就很明显地得到了触动,此时公众更有动力参与政策以保障自己的利益,无论以何种方式,或抵触政策,或修改、歪曲政策,归根到底都是利益因素在驱动。没有利益的驱动,就没有一定的政策出台,就没有相应政策结构下的个人行为。所以说,公众参与公共政策的基本动机是利益。我国前不久实行的铁路价格听证会之所以出现代表踊跃报名的情景,一则体现了公众主体意识的觉醒,二则充分体现了利益的驱动,这是一个影响众多消费者切身利益的政策选择,只有公众的积极参与才有可能保证公众的利益不被损害。在各种利益选择中,经济利益是最为根本的。

3.公众参与的意识淡薄

“‘非典’危机暴露出国内在公共政策制定上的严重缺陷。”被访的许多研究公共政策的教授、专家都如此断言。在危机状态下,地方政府制定的公共政策,不同于一般的公共政策,应该有些特殊措施。在“非典”时期特殊管制措施是正确的,但不能“一刀切”,更不能盲目,如北京人一律不许入住酒店,疫区人员一律强制隔离就是一种过头的做法。国内普遍缺乏公众参与公共政策制定的意识,如果公众参与公共政策制定的意识强,发现疫情之初,政府就应立刻出台应急和防范措施以应对危机。在没有引起足够重视时,有个别地方政府只是出了问题才开始应对就显得较被动。

尽管我国公众参与公共政策制定的总体水平较低,虽然近年来公众参与已得到愈来愈多的人接受与支持,但公众参与公共政策制定的主动性、自觉性和理性化程度不高。相当数量的公众参与不是基于公众的责任感,或是对自己的权利和义务的认识,而是凭冲动参与,有时甚至只为了发泄不满情绪,而不采取规范化、程序化的参与形式。此外,由于公众自身素质的局限和对咨询信息的掌握程度、理解程度及对政策目标实现的可能性和途径的认识不足等诸多因素的影响,使现实中公众参与的能力与参与要求不符,参与效率较低。

2006年5月

湖北教育学院学报

May .2006第23卷第5期

Journal of Hubei I nstitute of Educati on

Vol .23　No .5

4.公众参与的法制保障不健全

众所周知,在S ARS危机中,有的居委会将住户屋门焊死,虽然这是在非常时期的非常做法,其实这种做法本身已经触犯了法律;而“出现一例,负责人就地免职”的说法,本身就简单化,“就地免职”一说,本身也不符合法律规定。专家表示,缺乏法律依据是国内公众参与公共政策制定不力的原因。在我国,公众参与公共政策制定的制度化程度不高。在现代民主制国家,公众的政治参与是靠一整套健全的制度来实现的。制度化程度的高低,直接影响着公众参与公共政策制定的深度和广度。我国的基本社会制度为公众参与公共政策制定提供了根本保证,但关于规范公众的参与行为、畅通公众的参与渠道、保证公众的参与实施的制度却不够健全,致使公众参与公共政策制定多以非制度化的形式出现,这势必严重地影响公众有效地进入国家政治生活过程。

5.公众参与过程渠道单一

目前,我国公众参与公共政策制定过程的正式渠道有两个:其一,人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策规程;其二,党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等等。前者为主要渠道,但对于普通公众来说,能够直接参与的机会太少;后者为辅助渠道,很大程度上是党和政府联系群众、克服领导机关和领导者的官僚主义作风而开设的。可见,真正能够吸纳公众参与公共政策的渠道还需要拓宽,人民群众表达意见和愿望的要求才能得以充分及时的满足。

二、强化公众参与公共政策制定的对策

1.实现公众参与的有序化

实现公众参与公共政策制定的有序化需要在党的领导下有序地进行,有序化的基础是实现程序优先。在公共政策制定的过程中,我国经过几十年的法制建设,对于公共政策制定的实体性规范已经很多了,但还未走上法治之路。检讨这些年来的法治建设,我们在重视实体法治的时候,忽视了程序法治建设。长期以来重实体法、轻程序法使我们在公众参与公共政策制定过程中无法实现法治,人治仍然盛行。

公众在参与公共政策制定的过程中,如果能掌握足够多的信息,那么政府的自利行为就可得到有效的控制。因为,腐败最怕阳光,如果政府在为公众服务的同时,利用公共权力为自身的利益服务,在信息公开的前提下,人民群众是不会允许这种行为出现的。因此,追求信息的对称是公众与政府争夺信息的拥有量的必然的斗争,在这一利益的争夺中,公众仍然处于不利的地位,因此,需要法制来规范政府政务的公开。在政府实施电子政务过程中,用法制规则限制政府的行为,要求政府必须公开具体的行政行为,特别是涉及公众利益的行为。

2.提高公众参与的意识和观念

公众参与公共政策的制定不仅是政府的事,也是公众个人的事。根据前文的分析,公众的参与意识对于公众参与公共政策的制定有着至关重要的作用,所以对于如何提高和拓宽公众参与公共政策制定的意识和观念,可以有以下几点:第一,破除不合时宜的思想观念,努力营造有利于公众参与公共政策制定的政治文化氛围。政府应积极提倡科学的、民主的精神,破除各种不适应改革开放新形势和市场经济发展的旧的观念,强化现代民主行政观念,如重视公众参与观念、专家咨询观念、集体决策观念、实事求是观念、决策评价观念等等。同时,注重营造有利于我国公众参与的政治文化,克服传统政治文化造成的政治冷漠和急躁情绪,积极培育公众参与所需要的适度的、理性的心理,引导公众树立平等意识、自主意识、责任意识和法制意识。第二,加强公众参与公共政策制定能力的培养,着力提高公众参与水平。一些公众有很高的参与热情和强烈的参与愿望,但是由于其素质不高、能力有限,致使公众的参与效率很低。所以,必须加强对公众的教育和培训,增强其参与能力,有效地进入参与角色。第三,健全和拓宽公众参与公共政策的方式、方法。为了进一步推广公众参与公共政策制定,政府部门可以多采用一些公众参与的方法,如深入交流法、在政策过程中吸收公众代表参与、公众训练、基层意见搜集、价值取向法等等。更重要的是,公众应懂得运用不同方法去影响公共政策,如个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与方式,就是较为积极和主动的做法。随着政治现代化和科技的发展,还需要为公众提供更多的参与方法,创造新的参与方式。

3.加快公众参与的法律化、制度化建设

针对我国的法律化、制度化上的不足,我们要加强法制建设,并且用法律制度来促进我国公共参与的规范化。如果制度准备不足,扩大政治参与可能导致政治不稳定。要保证政策科学化、民主化的实现,使公共政策更加合理科学,避免和减少重大的失误,就应有一套较为完善的法律制度体系,将公共政策过程纳入法制化的轨道。在充分遵循宪法和法律赋予公众的政治权利和自由的前提下,应对公众参与的内容、方式、途径作出明确的规定,并用法律的形式固定下来,依法确定政策权力的合理结构,依法确定科学合理的公共政策程序,明确规定政策制定者和执行者的义务和责任。

4.拓宽公众的参与渠道

拓宽公众的参与渠道,不是我们平常所想像的那样,浮于表面的形式,而是使参与的形式多样化,参与的主体多元化,参与的意识有所提高,而利益团体是这些形式中比较常用的一个。利益团体参与政策过程是公众参与的主要形式,从目前的参与渠道来看,主要体现为一种非强制性即制度化参与。如通过民意代表机构、政治协商机构、民意表达机构、大众传媒来影响公共政策过程。具体地说,利益团体参与政策过程可以为以下四个方面:第一,表达公众需求,提出政策问题;第二,表达公众偏好,提供政策方案;第三,参与政策评估;第四,影响政策实施。我们既要鼓励利益集团参与政策过程以实现其利益诉求,又要防止团体参与导致政策走样。

参考文献:

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[2]丁煌.听证制度:决策科学化和民主化的重要保证[J].政治学研究,1999,(1).

[3]陈振民.公共政策[M].北京:中国人民大学出版社,1999.

[4]李永忠.必须把制度建设作为党的根本建设[J].中国党政干部论坛,2002,(4):12.

[5]陈庆云.公共管理基本模式初探[J].中国行政管理,2000,(8):32.

责任编辑:罗才荣

(下转第79页)

06湖北教育学院学报

的内部控制体现了横向的明显权责区域和纵向的递进权责管道。因此,每个组织都要设置相应的内部控制制度,但对于不同层次应有的放矢,抓住重点。

5.制定内部控制制度应兼顾共性与个性的协调统一

财政部关于内部控制制度的规定,使之上升到了法规高度。建立内控制度,既要依照《会计法》等法律、法规的规定,考虑它的统一性和权威性,又要充分认识各单位在组织结构、经营方式和规模以及管理需要等方面存在的差异,考虑它的实用性和有效性。由于企业之间差异很大,统一的内部控制制度不应制定得过细,否则将不利于发挥企业管理的自主性;统一的内部控制制度只应是一个起到指导作用的框架,从不同角度为企业制定具体的内控制度提供一个“框架模型”。以便于不同各种类型企业制定出适合自己管理情况的内控制度,消除统一内部控制制度束缚会计人员的主观能动性的弊

端,以提高其实用性和有效性。参考文献:

[1]唐予华,李明辉.内部会计控制与会计信息质量研究.2003.

[2]宋建波.企业内部控制.中国人民大学出版社,2004.[3]戴新民.现代会计前沿问题.经济出版社,2003.

[4]王国梁.谈企业内部控制体系建设的几点体会.财务与会

计,2005,(11).

[5]邓春华.企业内部控制:现状及发展建议.审计研究,2005,(3).

[6]王海民,刘韬,李斌泉.内部控制制度演进规律极其发展趋

势探索.中国财政经济出版社,2005.

责任编辑:郑诗锋

Vi ews on I nternal 2control Syste m Based on Enterpr ise ’s Appreci a ti on

L I Su 2p ing

(Business School of University,Shihezi University,W ujiaqu Xinjiang 831300,China )

Abstract:Establishing,perfecting and perf or m ing the internal contr ol syste m ,is the crucial points t o p r oduce and manage the enter p rises .A s the basic work of p r omoting enter p rise ’s manage ment level in an all 2r ound way,the most essential functi on of the internal contr ol syste m is t o increase econom ic efficiency .

Key words:The internal contr ol syste m;Enter p rise ’s value;Manage ment and adm inistrati on

(上接第60页)

Publi c Parti ci pati on i n the Est ablish ment of Publi c Poli cy

L I Gui -lin

(Zhengzhou Econom ic Manage ment I nstitute liguling,Zhengzhou 450052,China )

Abstract:The scientizati on,de mocartizati on and legalizati on of the public policy requires the mode of public decisi on changes fr om elite decisi on t o public partici pati on,which mainly e mbodies the public partici pati on in the establish 2ment of public policy .I n the modern de mocratic s ociety,the identity of the public is the subject as well as the object in the establishment of the public policy .Ho wever,public partici pati on and adm inistrati on in the establishment of public policy are not paid enough attenti on t o .Thus,this paper discusses the p r oble m s of public partici pati on in the establish ment of public policy and further p r oposes the i m p r ove ment s o as t o give ins p irati on on the rethinking and a wareness of these p r oble m s .

Key words:public;partici pati on public policy;s oluti ons

7李素萍:内部控制应以实现企业增值为目的