北极问题的国际法分析

4.按照上述方法划定的大陆架在海床上的外部界线各定点,不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里,或不应超过连接2500米深度各点的2500米等深线100海里。(第5款)
5.尽管如此,在海底洋脊上的大陆架外部界限不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里。本款规定不适用于作为大陆边自然构成部分的海台、海隆、海峰、暗滩和坡尖等海底高地。(第6款)
根据《公约》规定,提出外大陆架主张的国家应在成为《公约》缔约国最长10年内向委员会提交所需信息,但2001年5月《公约》缔约国大会决定,任何国家不应被要求在2009年之前提交信息。俄罗斯于1997年批准加入《公约》,也就是说,2009年是它可以提交所需信息的最迟时间。事实上,俄在2001年12月20日就提出了关于在北冰洋和太平洋划定外大陆架界限的申请,这也是委员会自1997年正式成立以来收到的第一份相关申请。〔12〕根据俄罗斯的主张,北冰洋底包括罗蒙诺索夫海岭和门捷列夫海岭在内一直到北极点的120万平方公里海域都属于俄罗斯西伯利亚领土的自然延伸。值得注意的是,大陆架是海底资源储量最为可观的部分,在北冰洋地区也是如此。根据预测,北冰洋地区蕴藏的石油资源大约有1300亿吨,主要都在大陆架;其中仅俄罗斯所申请的外大陆架范围内就蕴藏着约50亿吨的标准燃料碳氢化合物。〔13〕
三、构建北极国际法律制度的思考和展望
正如英国《金融时报》的一份评论所指出的那样,有关国家在北极地区展开的争夺,凸显了开发北极问题上的两股趋势:其中之一是北极正经历始料未及的快速变化,部分表现为冰盖以超乎人们预料的速度在溶化;而另一项则表现为大量危险的政治、法律和技术分歧尚存,威胁到地球上这块最脆弱却维持生命的地区的未来秩序。〔18〕
6.主张从测算领海宽度的基线量起200海里以外大陆架界限的沿海国,应将有关信息提交在公平地区代表制基础上成立的一个“大陆架界限委员会”(以下简称“委员会”),该委员会应就有关划定大陆架外部界限的事项向沿海国提出建议,沿海国在这些建议的基础上划定的大陆架界限应有确定性和拘束力。(第8款)
上述异常复杂的条文规定,是《公约》谈判过程中不同国家利益妥协和折衷的结果。可以看出,《公约》对大陆架范围的确定是以“自然延伸”(naturalprolon2gation)为基础,同时为了兼顾宽大陆架国家和窄大陆架国家以及其他非沿海国的利益,采取了一个综合距离、深度和地质地貌特点的大陆架界限标准。〔10〕该标准一方面允许窄大陆架国家(不足200海里)将其大陆架扩展到200海里,另一方面允许宽大陆架国家划定超出200海里的大陆架,但后者要受到上述第76条第4款和第5款中所谓“爱尔兰公式”(IrishFormula)的双重限制。〔11〕
北极问题的国际法分析
一、北极地区地理概况及其法律地位
北极地区是指以北极点为中心、北极圈(北纬66°33′)以内的广阔地区,包括极区北冰洋、边缘陆地及岛屿、北极苔原带和泰加林带,总面积为2100万平方公里,约占地球总面积的1/25。北极地区的陆地面积近800万平方公里,有居民700多万。〔1〕
北极地区气候寒冷,环境恶劣。北冰洋冰盖面积占总面积的2/3左右,其余海面上分布有自东向西漂流的冰山和浮冰。不过,近年来,全球环境变化和气候变暖的趋势在北极也得到了明显的反映。根据300多名科学家组成的国际工作队对北极为期四年科学研究的结果,北极的气候正在迅速变暖,过去20多年中其速度差不多是世界上其他区域的两倍,出现了冰川和海冰大面积融化、永冻层解冻、雪季缩短的现象。据预测,北极的夏季海冰至少有一半会在本世纪末溶化,到2100年该区域的气温将上升4℃-7℃。〔2〕在此背景下,北极地区的经济、交通和战略意义正越来越多地为人们所认知。
因此,根据《联合国海洋法公约》的有关规定,北极地区(特别是终年冰封的北冰洋海域)既不属于“无主之地”,也不能说是处于法律真空。但该《公约》作为一份全球性的“海洋大宪章”,没有也不可能从北极特殊的地理状况、历史和现实出发,对该地区法律地位和环境保护、科学考察、资源开发、军事化利用等方面的制度作出专门规定。在《联合国海洋法公约》之外,专门针对北极订立并且目前仍然生效的多边条约仅有两个:一个是为了解决北极斯瓦尔巴德群岛主权归属问题,而由有关国家在1920年签署的《斯瓦尔巴德群岛条约》(内容见下),另一个是1973年加拿大、丹麦、挪威、美国和前苏联签订的《保护北极熊协定》。显然,这两个条约涵盖的地理范围或事项范围十分有限。总之,北极法律地位和相关制度还存在很大的不确定性,这一状况与该地区战略重要性的上升形成了巨大反差,从而为有关国家在北极争夺加剧埋下了伏笔。还应看到,即使是《联合国海洋法公约》本身,其有关规定在北极地区的适用也可能存在不同程度的问题,以俄罗斯为代表的有关国家对200海里以外大陆架(以下简称“外大陆架”)的主张恰恰表明了这一点。
上述两股趋势的结果,使北极面临着一系列重要而现实的威胁。例如,该地区尚待解决的领土归属和划界问题、自然资源的开采和使用问题、生态环境的保护问题以及北极地区的军事化利用等等,都可能进一步引发有关国家间的纷争,加大在该地区爆发冲突的可能性,从而使北极乃至整个人类的美好未来蒙上阴影。
然而,在各国共同面临的挑战不断增多和相互依存关系日益加深的情况下,国家间“一荣俱荣、一损俱损”的格局也越来越明显,这就要求各国在北极地区开展有效合作,为国际和平、发展和国家间的共同繁荣作出应有贡献。这里,应当认识到:相关国际法制度的缺失或不健全,是北极所面临各种问题的重要原因;全面构建、完善北极法律制度,则是使北极成为“合作之极”、“共赢之极”的必由途径。
二、俄罗斯有关外大陆架主张的分析
为了准确理解俄罗斯的有关主张,首先需要对《公约》第76条(大陆架的定义)加以分析。该条共10款,是在1958年《大陆架公约》有关规定的基础上,经过1973—1982年联合国第三次海洋法会议的反复协商达成的,其主要规定可概括如下:
1.沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土,如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里,则扩展到200海里的距离。(第1款)
首先,北极是地球上极少数未开发的自然资源“宝库”之一,蕴藏着丰富的石油、天然气、矿物和渔业资源。根据美国公布的一项官方估计,世界上尚未发现的石油和天然气储量1/4都在北极地区。〔3〕北冰洋沿岸地区及沿海岛屿还有储量可观的煤、铁、磷酸盐、泥炭和有色金属。而且,随着全球变暖、冰盖融化和科学技术的发展,北极自然资源的开发将变得现实可行,这对于有关国家(特别是北冰洋沿岸国家)无疑有着巨大的吸引力。
此外,北极地区的军事和战略意义也十分显著。该地区非常适合配备了核弹头的潜艇隐蔽,因为北冰洋冰层可以有效地保护其不被飞机和卫星侦察设施发现,不停移动中的厚厚冰层还可以对声波进行干扰,从而破坏水下监控系统的跟踪,这些潜艇自身却可以在冰层下自由行动。〔5〕基于这些原因,加拿大和美国等国已在其北极领土建立了多个军事基地。
其次,北极还具有重要的交通意义。随着北冰洋海冰消融和航海技术的不断进步,美洲大陆西北部著名的“西北通道”(NorthwestPassage)和亚洲大陆东北部的“东北通道”(NortheastPassage)已被视为新的“大西洋—太平洋轴心航线”。“西北通道”位于加拿大北极群岛沿岸,穿越北冰洋而连接大西洋和太平洋,蜿蜒5000余公里。该通道可以使从英国伦敦到日本横滨的航行由14650海里缩短到不足8000海里,从横滨到荷兰鹿特丹的航程则从15640海里缩短到大约6610海里。〔4〕
北极地区的边缘陆地分属亚洲、欧洲、北美三洲大陆北部。史上,北冰洋沿岸国(美国、加拿大、冰岛、挪威、丹麦、瑞典、芬兰和俄罗斯八国)之间曾有过一系列领土主权争议,目前,这些领土(包含内水)划分问题大多已通过不同方式得到解决,但仍然遗留了一些棘手的待决问题。例如,加拿大和丹麦对两国之间的汉斯岛(HansIsland)长期存在主权争议。〔6〕此外,加拿大和美国对于西北通道的法律地位也一直存在争议。加拿大坚持认为,其北极群岛构成一个完整的“群岛水域”,包括西北通道在内的该水域全部属于加拿大内水。重视海上通行权的美国则认为西北通道是适用“过境通行”制度的国际海峡,不承认加拿大对北极群岛水域的主权。〔7〕
2.大陆边包括沿海国陆块没入水中的延伸部分,由陆架、陆坡和陆基的海床和底土构成,它不包括深洋洋底及其洋脊,也不包括其底土。(第3款)
3.在大陆边从测算领海宽度的基线量起超过200海里的任何情形下,沿海国应以下列两种方式之一,划定大陆边的外缘:(i)以最外各定点为准划定界线,每一定点上沉积岩厚度至少为从该点至大陆坡脚最短距离的1%;或(ii)以离大陆坡脚的距离不超过60海里的各定点为准划定界线。在没有相反证明的情形下,大陆坡脚应定为大陆坡坡底坡度变动最大之点。(第4款)
更为棘手的是北极地区2/3以上终年冰封的海域。由于其“非陆非海、亦陆亦海”的特点,人们对这些海域的法律属性和地位问题曾有过种种不同主张。加拿大和前苏联就曾先后于1909年和1926年依据“扇形原则”(sectorprinciple)提出了对北冰洋海域的主权要求。〔8〕不过,“扇形原则”在理论上和大多数国家的实践中都没有得到支持。越来越多的人认为,这些海域并不是陆地而是冰封海洋,而且冰随着海流移动,因而不适于占领;相反,一般国际法特别是1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)有关海域划分和法律地位的规定可以适用。据此,北冰洋沿岸国家可以对以下几个区域主张主权或管辖权:(1)一国测算领海宽度的基线与该国陆地之间的水域构成该国的内水;(2)从测算领海宽度的基线起可以向外划定不超过12海里的领海;(3)从测算领海宽度的基线量起,沿海国可以划定不超过200海里的专属经济区;(4)一国陆地向海洋自然延伸部分构成该国大陆架。其中,内水和领海构成一国领土的组成部分,专属经济区和大陆架则不属于沿海国领土。〔9〕除上述区域外,北冰洋的主体部分应属于公海或“国际海底区域”,根据《公约》,前者实行公海自由原则,后者则作为“人类共同继承财产”由国际海底管理局负责管理和开发,它们都不能成为国家占有的对象。
俄罗斯的上述主张,实际上包含两个问题:首先,相关海底区域是否属于俄罗斯陆地领土的自然延伸?其次,假定前一问题的回答是肯定的,俄罗斯的主张是否符合《公约》第76条第4款、第5款的限制?这两个问题都需要以《公约》相关规定为基础,结合地质地貌等方面的科学依据作出回答。委员会在2002年6月曾以协商一致方式通过了对俄罗斯所主张大陆架界限的审查结论,要求俄罗斯补充进一步资料和信息,或建议其根据审查结果修订相关划界主张。〔14〕俄随后开展了多项科考活动(包括前述2007年8月进行的探测),并在罗蒙诺索夫海岭和门捷列夫海岭采取了土壤、水和生物的样本,以谋求为上述主张提供更有利的证据。不过,俄罗斯的主张势必面临很多难以解决的困难和争议。这一方面是因为《,公约》第76条所涉关于外大陆架范围的依据或参数很多不易确定或难以得到认可,如海床的轮廓、坡度可能随着时间的推移而改变;不少大陆架没有所需的海图;所涉及的2500米等深线技术上难以确定,并且会因海平面的改变而改变;大陆边外缘沉积岩厚度难以准确测定;等等。〔15〕而在自然条件恶劣的北极海域,要测定有关参数或提供《公约》要求的其他充分依据更是难上加难。截至2009年7月,委员会共收到51份关于在不同海域划定外大陆架的申请,在其中8份已由委员会进行审查并提出建议的申请中,还没有任何一项申请得到委员会的支持。〔16〕无论如何,相比有关内水、领海和专属经济区范围的规定《,公约》中关于大陆架(主要是涉及外大陆架部分)范围的规定更为复杂、也具有更大的不确定性。在俄罗斯以外的北极国家中,挪威(2006年)、冰岛(2009年)、丹麦(2009年)等都先后向委员会正式提出了划定北极海域外大陆架的申请,有的(包括加拿大、丹麦、挪威、美国等)早在2002年就对俄罗斯的申请提出了异议,认为“俄罗斯有关北极大陆架的主张存在重大缺陷”。〔17〕这似乎预示着,各北极国家在划定该地区外大陆架问题上很可能形成既无法割舍、也难以破解的困局。这不仅仅是对《公约》外大陆架体制提出的挑战,还有可能产生“多米诺骨牌”效应,使本已十分薄弱的北极现有法律制度进一步无序化。