12 第十二章 旅游公共管理

12.2 旅游法规与政府管理
旅游法规
旅游立法（tourism legislation）是国家和地方 政府对旅游活动进行公共管理的重要手段。
我国国家层面的旅游立法进展缓慢
• 1980 年代初期“旅游法”开始制定 • 1982 年成立了《中华人民共和国旅游法》起草领 导小组和工作小组 • 1985 年年底提交了第一稿，此后进行了10 多次的 修改 • 1991 年完成《中华人民共和国旅游法》及《中华 人民共和国旅游法实施细则》送审稿，上报国务院 等有关部门审议 • 直至2008年，孕育20多年的“旅游法”踪影难觅
务”。
• 纵火事件的发生对于旅行社来说，是一种无法预 见、无从知晓、无力控制、无法回避的意外事件， 旅行社对游客故意或过失行为造成的损失不应承 担责任。
• 国家相关旅游法规亟待完善 • 专家认为，这起全国罕见的“游客纵火案”之所 以引起争论，其深层原因还在于我国旅游法律法 规不完善。目前，我国尚无一部专门的《旅游法》 来规范旅游经营者之间、旅游经营者与旅游者之 间的关系，没有强制性规定一些旅游经营者的免 责条款。
• 事务对社会完全公开以确保透明公正（公
开性）
公共组织的功能可分为两大系统 • 以管理内容为目标的任务系统 • 以管理过程为对象的程序功能系统
旅游与游憩产品公共性
• 旅游公共管理首先源于旅游产品或城市游憩产品 的公共性 • 国家公园一类的公共资源 • 一些表面上表现为商业开发的私营产品同样具有 明显的公共属性
第十八条 旅游景区景点服务设施及游乐设施的建设，应当符合旅 游景区景点详细规划，合理布局；其建筑规模和风格应当与周围环 境相协调，不得破坏旅游环境和生态环境。新建旅游景区景点、主 题公园、客运索道、缆车、大中型游乐设施的，建设单位应当提交 景观设计或者景观影响评估报告；计划部门在批准立项前，应当书 面征求同级旅游主管部门的意见。
• 城市公共游憩空间是处于城市或者城市近郊的，
游憩者可进入的，具有休息、交往、锻炼、娱乐、 购物、观光、旅游等游憩功能的开放空间、建筑 物及设施
• 旅游公共标识
旅游公共组织
旅游公共组织（tourism public organization）
是指为了不断增长的旅游活动引起的人类移动、资
源保护与利用、旅游产品开发、目的地营销、公共
第十六条 本市建立假日旅游预报制度和旅游警示信息发布制度。
第十七条 旅游行政管理部门和相关行政管理部门应当为旅游电子商务提供 相应的保障和公共服务，鼓励企业建立旅游电子商务平台，开发网上信息查询、 预订和支付等服务功能，实现网上旅游交易。
第二十条 旅游行政管理部门和相关行政管理部门应当通过提供信息、帮助 协调等方式，促进研制和开发具有本市地方特色的旅游纪念品。 第二十五条 编制本市旅游发展规划，应当发挥长江三角洲地区旅游资源的 综合优势，推进区域旅游的合作与发展。 第四十四条 第四十八条 旅游行政管理部门应当健全旅游投诉制度，设立并公布投诉电 话，接受旅游者的投诉。旅游行政管理部门在接到旅游者投诉后，属于本部门 处理的，应当在四十五日内作出处理决定，并答复投诉者；对应当由其他部门 处理的，应当在五个工作日内转交有关部门处理，并告知投诉者。 第五十四条 旅游行政管理部门以及其他有关行政管理部门的工作人员玩忽 职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政 处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
• 这起“游客纵火案”发生后，考虑到纵火游客患
病且家里没有赔偿能力，承德金泰饭店放弃了对
她的刑事和民事诉讼，转而对组团旅行社提起了 合同违约诉讼。 • 当时按照行业惯例，上海强生旅游公司用传真的 方式将广告公司的 29 名游客安排给北京商务旅 行社接待，北京商旅又以传真的方式将团队安排 给承德中国青年旅行社接待，由承德青旅负责旅
第十条 旅游行政管理部门和相关行政管理部门应当推进旅游经营 者依托本市工业、农业、商业、体育、科技、文化、教育和卫生等 社会资源开发旅游产品，实现旅游业与相关产业的结合。
第十二条 市旅游行政管理部门应当会同相关行政管理部门建立境 内外旅游宣传网点，制定本市旅游形象宣传计划，加强对本市城市 形象和旅游区（点）的宣传。
第十五条 旅游行政管理部门应当开展旅游统计分析，建立旅游信 息管理系统，实现区域间旅游信息互通，并向公众发布相关旅游信 息。 市旅游行政管理部门应当设立公益性旅游咨询机构和网站， 并在公共交通枢纽站点、旅游集散站、主要旅游区（点）设置自助 交互式旅游信息多媒体设施，为旅游者提供信息咨询服务。
上海2004：
• 在我国合同法的分类中，也没有旅游合同，
因此，旅行过程中的组团社和地接社之间
的权力与义务的划分，在法律上并没有明
确的说法。
• 全国人大代表杨道盛在2009年“两会”上提 交了加快制订《旅游法》的议案。他认为， 目前正是我国旅游业大发展时期，同时也是 矛盾凸显期，各种各样的旅游纠纷层出不穷， 仅靠部门的规章制度显然已经远远不能满足 实际需要，我国亟待加强旅游立法。
旅游公共组织可以通过以下工作来促进 旅游活动的发展 ：
• 通过完善市场机制发挥宏观职能 • 通过刺激旅游消费 • 通过对旅游大环境的改善
专业性的政府或非政府旅游公共组织不 断涌现或日趋完善。
旅游危机管理
• 世界旅游组织把危机定义为：“影响旅游者 对一个目的地的信心和扰乱继续正常经营的 非预期性事件。” • 从危机产生的根源，可以将旅游危机划分为 旅游业受波及引起的危机、旅游业内部的危 机两大类。
第二十三条 经营涉及人身安全的特种旅游项目和客运索道、缆车、 大中型游乐设施，其设施和设备应当经法定的检验机构检验合格。
自治区中，除天津市仍为市政府制订公布的《天 津市旅游业管理办法》，其余30个区域都已由省 级人民代表大会通过《旅游管理条例》或《旅游 条例》，我国地方综合性旅游法规体系的构建已
初步完成。
地方综合性旅游法规的出台起到重要的法律保障作 用 • 确立旅游业在地方经济中的产业地位 • 规范旅游市场秩序 • 提高旅游服务质量 • 维护旅游者和旅游经营者的合法权益
• 在行政法规方面，只有1996年国务院公 布的《旅行社管理条例》；2009年5月 《旅行社条例实施细则》。 • 中国旅游立法的滞后给我国旅游业的发展 带来了极大的不利影响，其影响涉及旅游 者、旅游资源和旅行社等各个要素。
我国省级地方综合性旅游法规立法进展迅速
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• 截止2009年3月，全国大陆地区31个省、直辖市、
突发性旅游危机对旅游系统的冲击影响最大
影响表现：对旅游者的影响、对旅游企业的
影响和对旅游目的地的影响三个方面。
• 旅游危机对旅游者的影响：旅游需求下降 和旅游信心受损。 • 旅游危机对旅游目的地的影响：旅游目的 地形象受到负面影响，进而导致旅游吸引 力下降。
危机管理分为三个不同阶段
• 危机前 • 危机中 • 危机后
被告。
• 河北省承德市中级人民法院审理后认为，作为经 营旅游业务的旅行社与游客订立旅游服务合同后， 就有义务保障游客人身及财产安全，如果由于游 客原因造成了旅行社合同相对人的财产损失，应 由旅行社向对方承担违约责任。 • 法院还认为，组团社上海强生旅游公司、上海强 生国旅和地接社北京商旅、承德青旅之间是委托 代理关系，所以，游客纵火造成的200 多万元损 失，应全部由组团旅行社承担。旅行社承担了责 任后可再向纵火者追偿。
“游客纵火案”之争凸显我国旅游法规缺陷
• 联合日报 2007年4月26 日
旅行社在组织游客旅行过程中，一名游客突发精
神病，在入住的饭店纵火“取暖”，造成饭店财产 损失，旅行社应该承担什么责任?上海强生旅游公 司遭遇的这起全国罕见的“游客纵火案”，引起广 泛争论，甚至惊动了国家旅游局。目前，此案仍未
游团在承德的住宿、用餐、观光、导游等服务。
• 在合同违约诉讼中，金泰饭店将上海强生旅游公
司、北京两旅、承德青旅都告上了法庭，由于上
海强生旅游公司发往北京的传真件中使用了印有
“上海强生国际旅行社”的信笺，且认为上海随 团导游小杨也是上海强生国际旅行社的，因此，
承德金泰饭店又追加了上海强生国际旅行社作为
第十二章 旅游公共管理
本章要点
• 旅游产品的公共性、旅游公共组织与旅游危机
管理
• 旅游立法与政府管理、旅游政策的概念与作用
• 公共资源管理与旅游发展规划 • 目的地营销的概念与组织
12.1 旅游公共组织
关于公共组织
公共组织是指人们为了实现社会公共目标，
向社会提供公共物品和服务，按照一定法律程序
而建立起来的组织实体。
• 公共管理领域包括国家机关的公共行政
（广义）管理与非政府公共部门的中间事
务管理
• 公共组织包括政府和非政府组织两种类型
最基本特征——公共性 具体表现： • 满足全体社会需要（社会性） • 得到法律支持和保护（合法性） • 为大众提供无私的服务（服务性）
• 不以商业赢利为目标（非营利性）
• 欢迎并依赖广大民众的参与（公众参与性）
节事组织管理、公共危机预防与控制等社会现象而 提供的立法、执法、大众服务供给与保障的系统化 设置。
• 非营利组织应该是具有法人资格，以公共服务为 使命，享有免税优待，不以营利为目的，组织盈 余不分配给内部成员，并具有民间独立性质的组 织。具有非营利性、非政府性、独立自主性、服 务专业性和公益性等特点。 • 旅游行业协会是一种会员制组织形式的非营利组 织，其功能是为会员提供服务，也具备非营利组 织的基本特征
• 国家旅游局：旅行社对游客的保护义务不是“法 定义务” • 对于承德市中级人民法院的判决，上海强生旅游 和强生国旅不服，他们一方面向河北省高级人民
法院提起上诉，另一方面通过上海旅游主管部门
向国家旅游局紧急请示。
• 国家旅游局认为，在旅游合同中，组团社应承担
提供约定旅游服务的义务，按照对职业人的要求， 谨慎地对游客尽到保护义务。但这种“保护义务” 只是一种在可能情况下的“注意义务”，不是现 有法律法规规定的旅行社必须承担的“法定义
• 国家旅游局政策法规司有关人士也表示，我
国《旅行社管理条例》的修订已经被列入 2007年的国务院立法计划，对于实践中出现
的这起罕见旅游纠纷，将有利于法律法规的
完善和修订。
上海旅游条例2004： 第九条 旅游行政管理部门会同相关行政管理部门建立待开发的旅 游建设项目库，指导具有地方特色和文化内涵的旅游项目的投资； 为境内外投资者参与旅游业的开发和建设，提供信息，帮助协调； 对重点旅游区域和带动地区经济、文化发展的旅游建设项目，给予 政策支持。
强生公司赔偿各类损失200 多万元。
• 上海强生旅游公司随团导游小杨回忆说，那天晚上，旅 游团从木兰围场返回承德入住金泰酒店。深夜1 时许， 小杨得知酒店着火，匆忙跑到一楼清点人数，发现一名 30 多岁的女游客不见踪影。
• 大约半个多小时后，才看见她一个人从楼梯上走下来。 经消防人员勘查火灾现场，确认正是这名女游客住的房 间最先着火。她也供认不讳：原来她晚上觉得太冷，点 燃了棉被生火取暖，当棉被引起酒店火灾后，她却一个 人趴在窗台边看星星。 • 后经司法鉴定，这名游客是间歇性精神病患者。
尘埃落定，令人深思。
• 承德法院：旅行社有义务保障游客人身及财产安 全
• 2005 年8月，上海强生旅游公司与上海一家广告
公司签订合同，组织该广告公司的一批员工到北
京、承德等地观光旅游。谁知在8 月28 日晚，一
名患有间歇性精神病的游客在入住的饭店纵火， 造成饭店财产损失。当地法院判组团旅行社上海
网络旅游经营者应当为旅游者提供真实、可靠的旅游服务信息。
浙江2000： 第七条 县级以上人民政府应当根据国家和省的有关规定，制定 发展旅游业的优惠政策，按照谁投资谁受益的原则，扩大投、融资 渠道，鼓励境外投资者和国内各类经济组织及个人投资开发，经营 旅游业，依法保护投资者的合法权益。
第十二条 省旅游主管部门应当制定旅游市场开发总体方案，统一 组织、协调本省旅游整体形象、重点旅游线路、重点旅游景区景点、 大型旅游活动的促销宣传活动，有计划、有重点地开发国际和国内 旅游客源市场。市、县旅游主管部门应当根据上级旅游市场开发总 体方案，制定本行政区域的旅游市场开发总体方案，加强旅游促销 宣传工作。