英国社会救助制度的历史变迁与核心争论3

活条件 。会员的生老病死和赈济贫者是行会互助
① 金志霖 ,1996 ,p. 168。
救济职能关注的重点 。①与此同时 ,基督教会利用 自己的收入 ,通过修道院与城市慈善组织 ,以提供 衣食住的方式承担救济穷人和丧失劳动能力者 、 照顾麻风病人和流浪者的慈善职能 。②修道院是
② 沃尔克 ,1991 ,p. 101。 ③ 王亚平 ,1998 ,p. 17。 ④ 考特 ,1992 ,p . 157。 ⑤ 江亮演 ,1989 ,p. 14。 ⑥ 陈晓律 ,1996 ,p. 12。
2. 价值取向与贫困问题的关系 价值取向是人们看待社会事务的观点 、态度 和看法 。它决定人们的行为模式和活动规律 ,影 响社会选择和决定的优先次序 。更重要的是 ,贫 困是检验不同社会阶层和社会主流价值观念最灵 敏与最主要的社会问题 。人们的价值取向决定他 们如何界定和看待贫困问题 ,如何对待和处置穷 人 ,如何救助和保护穷人 ,如何降低和预防贫困问 题发生 ,如何计算和评估贫困问题的社会影响。 价值观念多种多样 ,不同价值观念对核心议题有 着截然不同的看法 。价值体系与价值取向主要是 以思想流派和理论主张的形式出现的 ,是价值观 念的系统表达 。在英国社会 ,主张神和上帝意志 的基督教会神学观点 ,文艺复兴时期倡导人的价 值与人的尊严的人文主义 ,推崇个人主义和自由 市场的自由主义 ,发现阶级压迫和坚信无产阶级 革命的马克思主义 ,主张渐进式社会改良和集体 主义文化的费边社会主义 ,均先后影响和主导过 英国的社会思潮 、舆论导向与主流社会价值观 念 。⑦这种多元思想与价值背景既为理论争议创 造独特的社会环境 ,又在相当程度上决定了价值
二 、英国社会救助制度发展中的 核心议题与理论争论
英国社会救助制度的历史发展是个错综复杂 和曲折坎坷的变迁过程 ,在此过程中形成的核心 议题和理论争论是我们关注的焦点 。英国贫困救 济制度由中世纪萌芽 ,到 20 世纪初期最终确立 , 前后历经几百年 ,曲折多变 ,而更重要的是这个过 程中形成的核心议题和理论争论 。核心议题是指 那些关系到整个社会救助制度全局性安排和战略 性决策的基础性与关键性的重大议题 。充分了 解 、认识这些核心议题是参考和借鉴英国社会救 助制度历史经验的基础 ,也是研究英国社会救助 历史经验的基本目的所在 。
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《国外社会科学》二 ○○三年第三期
理救济贫民工作 ,为失业者提供就业机会 ,对贫穷 家庭的孩子施行就业培训 ,对老年人 、患病者和孤 儿进行收容 ,用严酷手段惩罚“不值得帮助”的穷 人 。①简而言之 ,民族国家的兴起与行会制度的衰 落 ,特别是贫困人数迅猛增加和贫困程度加深 ,导 致原来由基督教会和行会承担的慈善救济已无法 满足社会需要 ,社会救济责任转向国家则成为不 可逆转的趋势 。当时的英国政府承担社会救助责 任是勉强 、有限和被迫无奈的 。
人 、老年人 、精神病人和丧失劳动能力的人 ,看护 病者和埋葬死者 ,帮助安慰苦恼和悲伤的人 ,短期 救济失业工人 ,为孤儿提供职业培训的服务 。④简 而言之 ,基督教会的慈善施舍与行会内部的互助 互济基本能够“解决”中世纪在英国出现的贫困问
涉及面广 ,政策性强 ,社会影响大 ,最能体现特定 题 。
英国社会救助制度的历史变迁与核心争论
英国社会救助制度的历史变迁与核心争论 3
刘 继 同
提 要 社会救助是社会福利制度的基础与核心部分 。英国是世界上最早建立社会救助制度的国家 ,其 制度变迁与历史经验具有重要的借鉴意义 。本文首次划分英国社会救助的历史发展阶段 ,分析其核心议题与 理论争议 ,探讨其政策启示 。 关键词 社会救助 福利政策 英国 中图分类号 C913. 7
社会的思想观念与价值取向 ,说明主导性社会资 源分配机制 ,反映社会生活与社会发展状况 ,是观 察和分析特定社会处境下福利制度安排特征的基
1531～1601 年是英国社会救济制度的初创和 奠基时期 ,社会救济制度框架与政策模式逐步建 立 ,国家开始在社会救济中扮演不可或缺的重要
本视角 。英国不仅是世界上第一个工业化国家 , 也是最早建立社会救助制度的国家 ,并形成了社 会救助制度中的“英国典范”。英国社会救助制度 的历史发展过程及其核心理论争议既具有重要的 理论和政策Fra Baidu bibliotek义 ,又具有宝贵的参考借鉴价值 。
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监管力度 。① 19 世纪晚期以来 ,马克思主义 、费 边社会主义和集体主义价值观念对社会救济制度 的影响越来越大 。关于贫困的范围与程度有了新 的概念 ,人们对贫困成因的看法也发生重大变化 , 由个人责任转变为结构因素学说 。② 1909 年发表 的皇家济贫法 、救济事业调查委员会和著名少数 派报告均主张应彻底废除济贫法 ,通过教育 、年 金 、公费医疗等手段建立“国民最低生活标准”体 系 ,以取代济贫法式的社会救助制度 。③ 1908 年 英国政府通过老年年金法 ,对 70 岁以上老人实施 免费年金制度 。1911 年的国民保险法 ,使工人在 患病 、失业时可获得经济安全保障 。1925 年寡妇 孤儿及养老年金法使鳏寡孤独及老年人皆有保 障 。这些法律从不同角度降低和消除了产生贫困 的基本根源 ,标志着英国现代社会救助的最终形 成 。简而言之 ,1834 年以来的 100 多年是英国社 会经济结构转型时期 ,也是现代社会救济制度最 终形成的关键时期 ,并为社会福利制度和“福利国 家”的形成奠定了组织 、思想和制度性基础 。
一 、英国社会救助制度的历史 发展阶段及其基本特征
英国社会救助制度萌芽于中世纪时期基督教 的慈善施舍和同业行会的互助互济 。中世纪时 期 ,英国的贫困问题主要是通过行会内部互助互
角色 。1531 年亨利八世颁布救济物品法令 ,规定 征收救济物品并由地方当局分发 ,这开启了政府 负责救济贫民措施的先河 。1536 年亨利八世颁 布的贫穷法规定 ,地方团体负责办理救贫事业 ,救 济对象以老弱 、失业及贫苦病患者为主 。⑤1572 年都铎政府强制征收济贫税条例规定 ,每个教区 需对其贫民负责 ,规定每周向地方征收救贫税费 以救济贫民 , ⑥由此便开启了政府征税救贫的先 河 ,确定贫民的“属地管理”原则 ,防止贫民四处流 浪乞讨 ,影响正常社会秩序 。1601 年伊丽莎白一 世颁布济贫法 ,主要内容是规定地方政府负责办
济与基督教会慈善施舍两种方式解决的 。在手工
业者 、商人和其他行会中 ,宗教 、救济 、经济和调节 3 本文系笔者承担的中国博士后科学基金资助项目 四大职能最为重要 。行会章程中通常包含贫困救 “欧美国家社会福利理论的演变及其核心理论争议”中期成
济和互助互济的措施 ,以确保每个会员的基本生 果的一部分 ,特此说明 。
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识社会现实与采取社会行动之间并不总是吻合一 致 ,观念转变是社会行动的基础 。如果以伊登 1797 年出版的不朽之作《穷人的状况》为贫困问 题实证调查与理论研究的开端 ,则要比 1531 年首 次济贫立法落后 250 多年 ,而与英国贫困问题研 究先驱布思 (Booth) 和郎特里 ( Rowntree) 的贫困调 查在时间上差距更大 。贫困概念吸引英国知识分 子和决策者的兴趣只有百年历史 。⑥人类对贫困 现象认识的滞后可能严重妨碍缓解贫困的社会安 排与制度设计 ,影响社会发展与社会现代化进程 , 影响生活状况改善 、福利水平提高和整体社会质 量 。一般来说 ,社会现代化程度越高 ,人们对贫困 问题的重视程度越高 ,社会缓解贫困的努力也越 大。
缓解贫困是个世界性热点议题 。社会救助是 当时的救济之所和避难之所 。③教区承担救济病
人类历史上最早出现的福利制度安排 ,主要功能 是为满足贫困者及其家庭成员基本生活需要而提 供社会认可的最低生活保障 。社会救助制度是社 会福利体系的重要组成部分 ,是社会福利制度中 最古老 、最基础与最重要的部分 。社会救助制度
1795～1834 年是实施普及性救济和保障所有 人最低生活水准的时代 。这个时期虽短 ,但在英 国社会救济历史中占据举足轻重的地位 。1795 年伯克郡治安法官和士绅贤达在斯皮纳姆兰 (Speenhamland) 商定救济贫民的办法 ,制定了著名 的斯皮纳姆兰法令 。这个法令的主要原则是 ,按 照面包价格涨落幅度来确定当地人的最低生活费 用标准 。⑤ 该法具有多方面革命性意义和创新之 处 ,因此它标志着英国的社会救助进入了崭新的 历史时代 。首先 ,该法规定任何贫民均有在家请 求及接受救济的权利 ,开启了“院外救济”(outdoor relief) 的先河 ; ⑥ 其次 ,该法首次明确表达“最低
11 贫困问题与社会现代化的关系 贫困问题可能是人类社会面临的永恒难题 。 贫困问题会随经济发展 、社会富裕和文明程度的 提高而受到更多人的关注 ,成为文明社会和社会 发展中最主要的社会问题 。④这意味着我们应对 贫困问题的长期性 、重要性有充分和足够的思想 认识 。英国对贫困问题的回应始于工业革命前 夕 ,但英国著名学者伊登 ( F. Eden) 认为贫困成为 “问题”是以济贫法通过为标志的 。⑤这意味着认
1601～1795 年是英国院内救济制度盛行的时 代 ,济贫法规管穷人并倡导自助互助的价值观念 。 16 世纪中期到 18 世纪初期是院内救济的鼎盛时 代 ,其核心理念是惩罚和规管穷人 ,严格审查救济 对象的资格与财产状况 ,严格限制救济对象人身 自由 ,习艺所 (workhouse) 成为规管救济穷人的主 要场所与组织机构 。1722 年 ,英国颁布“习艺所 收容失业贫民法”,规定贫民不入习艺所者不予救 济 ,实际是强迫所有穷人进入习艺所 。18 世纪末 仅英格兰就有 4000 所习艺所 ,习艺所兴旺发达可 见一斑 。② 习艺所生活状况十分恶劣 ,与其说是 救济院 ,不如说像监狱 。③ 18 世纪后期 ,贫困问 题引起社会广泛关注 ,上流社会出现“感伤”思潮 , 人们对贫困成因的看法发生革命性转变 :贫困不 再被认为是无远见和堕落的后果 。这种转变体现 在 1782 年的吉尔伯特法中 ,该法对贫民的惩罚和 规管放松了许多 ,国家似乎承认了劳动权和生存 权 。④ 1601～1795 年是济贫法精神付诸实践的时 期 ,也是古典自由主义发展的黄金时期 ,院内救济 是济贫法精神的典型反映 。到 18 世纪晚期 ,济贫 法的价值基础已受到猛烈冲击 ,摇摇欲坠 。
① Sullivan ,M. ,1996 ,p . 15. ② 辜燮高 ,1997 ,p. 74。 ③ 芒图 ,1983 ,p . 351。 ④ 同上 。 ⑤ 辜燮高 ,1997 ,p . 184。 ⑥ 江亮演 ,1989 ,p. 16。 ⑦ 芒图 ,1983 ,p . 352。 ⑧ 克拉潘 ,1974 ,p. 81。 ⑨ 陈晓律 ,1996 ,p. 26。
1834 年到 20 世纪初期英国最终确立了社会 救助制度 ,这是英国社会救助制度的成熟和定型 阶段 。1834 年由自由主义者埃德温 ·查德威克 ( Edwin Chadwick ,1800～1890) 主笔的皇家委员会 济贫法报告发表 ,其主题和基调是通过惩治“懒 惰”贫民根治贫穷问题 。查德威克在报告中提出 著名的“劣等处置”原则和“济贫院检验”措施 。劣 等处置原则是指让享受救济的穷人的生活状况低 于任何独立自由劳动者 。济贫院检查措施是指将 享受救济的穷人放在济贫院中 ,并予以准监狱式 的严格规管 ,以使穷人道德完善并使懒汉勤奋起 来 。⑨ 这个报告成为 1834 年济贫法修正案的理 论基础 。1834 年济贫法修正案主要内容有二 :一 是停止对身体健康和游手好闲者的院外救济 ,将 救济对象严格局限于丧失劳动能力的老弱病残幼 身上 ,重新缩小救济对象的范围 ;二是废除以教区 为单位的救济行政 ,扩大为较大的地方单位 ,实行 中央督导制 ,组建济贫法实施委员会 (1848 年改 为济贫局) 管理救济工作 ,提高国家对救济的行政
生活保障”思想与“普及性权利”原则 ;第三 ,1795 年法令取消了 1662 年住所法和地方当局的预防 性驱逐权 ,只有那些确实成为公共救济对象的人 才应被遣送回原籍 。如此人生病或有残疾 ,他就 有延期的权利 ,这对劳动者自由流动和贫民群体 的人身自由与解放具有深远历史意义 ; ⑦ 第四 , 1795 年法令将工资津贴与社会救济结合起来 ,将 现金救济与实物救济结合起来 ,将工资津贴与家 庭收入结合起来 ,将生活费用与需要标准的粗浅 指数结合起来 ,这对缓解贫因和保障最低生活水 准具有积极意义 。⑧ 简而言之 ,1795 年法令是革 命性和开拓性的 ,核心是承认普及性社会救济权 利和最低生活保障 。