反思食品免检制：风险治理的视角

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反思食品免检制：风险治理的视角

沈岿北京大学法学院副教授

关键词: 食品;免检制;风险治理;合法性

内容提要: 奶粉丑闻之后轰然倒塌的食品免检制，是产品免检制在食品监管领域的延伸。然而，产品免检制的最初设计，确有扶优扶强、引导消费、减轻企业负担、减少行政成本、摆脱地方干预的善意初衷。只是，实际运行的免检制渐露弊害。因而，围绕着免检制的绩效与合法性，支持和反对的声音一直难分伯仲。不过，引入风险理论却可以发现：食品免检制轻忽了食品行业在风险治理次序中的优先位置，轻忽了食品风险的社会建构性，轻忽了食品免检的制度风险，轻忽了风险治理应有的分散、复合体系。这些轻忽使其在风险社会中难获合法性，而无论其绩效如何。

一、引论

2008年9月开始曝光的“三鹿毒奶粉”事件， [1]掀起了乳制品行业质量安全的问责风暴，也在数日间，掀翻了食品监管领域存在的一项制度——食品质量免检制。 [2]在“毒奶粉”悲剧冲击之下，

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不少国人皆对此项制度的存在，颇感诧异和愤懑：为什么于我们身体健康至关重要的食品，国家居然会推行质量免检制度?!

其实，早在1999年，产品免检即由国务院决定推行， [3]原国家质量技术监督局、现国家质量监督检验检疫总局，据此分别于2000年制定、2001年修改相关规章予以实施。 [4]可见，若非作为国家免检产品的三鹿奶粉，造成如此重大恶果，对持续那么长时间的食品免检制度，不少国人实际上是一无所知的，即便知晓也是安之若素的。“毒奶粉”的爆发，使得食品免检制度一夜间成为众矢之的，在一片质疑声中，轰然坍塌，也波及整个产品免检制。

然而，制度善恶，本就经常地存于一身。一项制度的存与废，不能简单地取决于其瞬间暴露的面目是善的还是恶的。情绪和直觉，可能会直指正确的判断;只是，未经慎重思考和论证，难以服众，又难免会成为顷刻这样、顷刻那样的祸首。

由是，本文将在第二、第三部分，回顾产品免检制度设立的理由，并展示在其绩效与合法性方面存在的两种声音。支持和反对免检制的论辩，各有其理据，并不因为食品免检制的出局而在学理上高下遽分。又鉴于食品安全事故发生频仍，“吃什么才安全”已经在民众中间造成强烈的风险感知， [5]食品免检制的下台显然与风险治理有着密切

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关联。故本文拟在第四部分，结合风险社会、风险治理理论，尝试以更新的视角，检讨食品免检制度的合理性及其崩溃的原因。

二、免检制的理由：善意初衷

食品免检并非一项独立的制度，只是产品免检制在食品生产流通领域的延伸。震惊世界、导致29万余婴儿泌尿系统出现异常的“毒奶粉”事件，让整个免检制饱受质疑和痛斥，“公权力不作为”、“政府放弃监管”之声不绝于耳。然而，回首反顾，免检制导致的、政府在一段时间内事实上的监管缺位，并非政府最初主观上有意为之。相反，免检制的设立，却是针对当时情势出台的一项旨在为企业减负、扶持优秀企业的公共政策。

追根溯源，免检制与上世纪七、八十年代兴起的政府评优或者有政府背景的社会评优，有着密切的勾连。众所周知，企业和产品信息，对市场中的买方和卖方，都是至关重要的。买方利用此类信息来决定，在众多产品中，以什么样的价格、购买具备什么样特性的、符合自己需要的产品，“货比三家”说的就是这个道理。卖方则需要向买方宣传此类信息，以便使其顾客群、产品销量和利润最大化，广告的功能就在于此。不过，任何形式的市场，都无法彻底解决“信息供应者的信用”难题。企业和产品信息的供应者，主要有四类：(1)卖方;(2)消费者个体;(3)政府;(4)政府以外的组织，通称“非政府组织”。他

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们各有信息供应的优势，也有可信性存疑之处。 [6] 早年的政府评优或者有政府背景的社会评优，在市场和非政府组织都不怎么发达、企业需要政府扶持、消费者需要政府引导的情势下，确有将优质企业和产品推向市场、激励企业提升产品质量的实效。 [7]但是，评优的潜在危害也日益暴露出来，较为明显的是：干预企业经营自主权，增加企业负担，弄虚作假、花钱买优、有偿评奖等现象严重，也间接地影响了真正的优质企业和产品。因此，国务院于1991年发令停止各种评优活动。 [8]

国务院的评优禁令，可能有助于上述问题的遏止，评优存在的基础却并未因此而有很大改变。一则，政府始终将扶持优质企业和产品，作为其重要职责; [9]二则，因信息不对称而处于弱势地位的消费者，始终对某种形式的评优怀有需求，可以使其节省产品挑选成本;三则，企业也希望用光鲜的标签，助推其产品的市场营销。于是，“名牌产品”(中国名牌、世界名牌)、“著名产品”、“最有影响力产品”等的评选，在评优禁令之后，以改头换面的方式层出不穷。 [10]免检制下推出的免检产品，无非是其中的一种。甚至“有经济学家验证说，实施国家免检制度其实是对企业信誉的一种奖励，有些类似于一些发达国家的做法，如美国的‘国家质量奖’。” [11]

此外，刚开始在地方试行的免检制，从未被认为是放弃监管，而是以延长检查周期的方式，来减少对优质企业和产品的行政检查、减

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轻企业负担。“一些地方尝试了在监督检查中根据企业的情况，对检查周期采取加严放宽的做法。即对质量不稳定产品，缩短检查周期;对经多次检查合格，质量稳定的产品，延长检查周期。在此基础上，一些地方开展了免检工作，对连续几年国家、省检查合格的产品，在一定时期内免于检查。” [12]这样，大型企业不至于因为频繁的、多部门的收费检查而疲于应付，甚至被拖垮。政府还可以将有限的政府质量监督力量投入到问题企业和产品上的考虑。 [13]至于后来统一收归中央的免检制，更是意在规整全国参差不齐的免检工作，削减免检产品审查的层次，缩小地方政府职能部门寻租的空间，杜绝地方保护主义的影响。 [14]

总之，扶优扶强、引导消费、减轻企业负担、减少行政成本、重点治理差劣、摆脱地方干预，是免检制设计者的良好愿望。

三、绩效与合法性：两种相反的声音

免检制是否如设计者所愿地实现上述诸般合理目标呢?作为一种产品监管制度，其是否具有合法性的依据?对此，一直以来就有截然相反的认识。

对免检制予以较多肯定的是政府和企业。全国质检总局产品质量监督司曾经对2006年7月以前具备有效免检资格的2152家免检企业进行调查(实际有 2041 家企业参加调查，参加调查率是95.2%，有