政府与社会组织良性互动关系探究

引言
随着社会经济多元化的发展，政府职能的转变带来了服务外包等形式，社会组织也逐渐承担起社会发展的辅助工作与职能，被越来越多的组织机构认可与重视。

社会组织因其不同于政府部门的特点，在特定领域里发挥着越来越大的职能作用，但同时也受到了自身以及外部等因素的制约，使其职能的发挥受到了限制。

社会组织只有在与政府、企业建立良好的互动关系基础上，才能真正发挥作用。

本文采用政府与社会组织合作的理论研究框架，主张在政府与社会组织之间构建一种良性互动的关系模式，通过二者间的合作，来实现优势互补，并最终达成双赢。

笔者将切入点放于与市场经济息息相关的行业协会，近几年来，金融市场的变迁与发展吸引了大量社会目光，同样也让笔者不断思索，作为新兴发展的宁波上市公司协会1，在经济领域更具有时代的代表性，希望通过对宁波上市公司协会与政府互动关系特点的实证分析，能从理论和实证的角度进一步论证和说明政府与社会组织建立合作关系即良性互动关系的合理性和可行性，并希望就此提出具有可操作性的一些政策建议。

一、政府与社会组织互动关系类型
政府与社会组织是两个不同领域的组织类型，二者间会因为各自的需求和资源的获取方式不同而存在着张力与矛盾；同时，由于政府与社会组织在功能上具有互补性以及利益的一致性，二者间也可能会联合起来合作。

当政府依赖于社会组织的社会资源及其所能提供的公共服务时，政府会减弱对社会组织的控制程度，并可能赋予社会组织一定的自主性与决策权，此时，政府与社会组织就倾向于合作的互动。

在中国当前的现实条件下，政府无论在资源控制量上，还是强制权力的使用上，都占有绝对的优势，社会组织只能是政府的副手，作为社会的一级，社会组织的力量还十分薄弱。

因此，在二者关系上，政府对社会组织主要进行行政控制，二者还没有建立起真正的平等合作关系。

根据萨拉蒙的研究，“在西方国家，由于政府与非营利组织者之间在资金来源、组织成本、运行方式等方面的优势互补，政府与非营利组织之间建立了‘委托政府’（third-party government）的合作伙伴模式，即政府充当‘资金和指导的提供者’的角色，并由政府授权
1宁波上市公司协会于2008年1月11日成立，是由宁波辖区各类上市公司、拟上市公司及相关个人自愿参加结成的自律性、地方性、非营利性社会团体法人。

协会接受业务主管单位中国证券监督管理委员会宁波监管局、登记管理机关宁波市民政局的业务指导和监督管理。

委托非营利组织提供公共服务以实现社会整体效率的优化”2。

根据范明林3学者对政府与社会组织互动关系实态的研究，笔者根据政府对社会组织的控制程度、社会组织的自主程度，概括了政府与社会组织互动关系的四种类型。

（一）强控性的互动关系
在这种互动关系中，政府凭借其自身的权力，通过各种行政手段和资源对社会组织进行全面的介入和控制；当然，作为另外一方的社会组织也做出了主动的反应并依赖政府，一拍即合，形成了一股利益的联盟。

社会组织通过承担政府转移的一些社会服务功能，得到了领域内的垄断。

政府与社会组织之间虽没有行政上的隶属关系，却形成了控制与被控制、保护与被保护的关系。

这种互动关系类型事实上带有计划经济时代的一些特性。

很明显，社会组织在这种关系状态下毫无自主性、自治性可言。

社会组织的服务领域由政府规定，员工招聘由政府决定，经费由政府拨付，即便与政府签订服务合同，政府将一如既往的要求社会组织工作人员从事一些非专业服务的行政事务。

（二）依附性的互动关系
此类社会组织多是由政府自上而下的推动成立，在重要的决策、经费来源和使用以及人员的任用等方面的决策多来自于政府。

作为被动的一方，社会组织自然会认可政府的介入，具体表现有：政府官员担任社会组织的负责人，政府决定社会组织的重大决策、参与部分日常管理等。

在这种互动关系中，社会组织更多是依赖着政府而展开互动。

政府与社会组织在相关的服务领域内形成一个利益共同体。

但不同于强控性的互动关系，在依附性互动中，社会组织在具体工作的安排和决定等环节上拥有自主性，因此其还具备有限的自治性。

政府并没有进行处处干预，而是选择性的介入，是对方针、原则和发展方向的把握，具体的工作实施和落实还是由社会组织来自行操作。

（三）梯次性的互动关系
政府与社会组织在梯次性的互动关系中表现的相对松散，这是一种间接介入的关系。

政府与社会组织的互动中间有一个双方认可的中介组织，中介组织是此互动关系得以连贯的枢纽。

社会组织通过中介组织接受政府的项目与资金，而政府通过中介组织向社会组织转移项目、服务以及资金等。

2高红：《城市之间——社团、政府与市民社会》，东南大学出版社2008年版，第73页。

3范明林：《非政府组织与政府的互动关系——基于法团主义和市民社会视角的比较个案研究》，载《社会学研究》，2010年第3期。

梯次性的互动关系还体现在，社会组织虽然在服务领域设定、员工招聘等方面拥有自主性，但其发展受限于政府，社会组织与政府的关系在依附性与独立性之间摆动，还受到一定程度的牵制。

（四）策略性的互动关系
在策略性互动关系中，政府与社会组织的关系是平等的，社会组织拥有充分的自主性和自治性。

两者的互动主要基于工具性目的，当该目的达成时，双方的合作关系就可以结束。

社会组织在此关系中根据政府的要求提供公共服务，并承担相应的公共责任，政府的职责是监督社会组织提供服务，而不是指导或领导社会组织的工作展开。

范明林学者认为策略性的互动关系是政府与社会组织共同治理的一种较为理想的机制。

这种互动关系能较好的保证政府与社会组织之间的平等合作，也有助于更佳的公共服务以高效的表现。

笔者认同此观点，政府与社会组织之间应是良性互动的关系。

由于中国具有传统的国家集权性，政府的强制性也尤为突出，社会组织的生存与发展主要取决于政府的支持与授权。

中国社会组织的产生方式与西方国家有很大的不同，主要都是在政府的直接干预与支持下成立的，因而对政府有较强的依赖。

在社会组织的管理上，政府主要采取直接的行政控制管理，业务管理单位4把社会组织的人事、财政、职责权限等都直接纳入进管理体制中。

从总体上看，目前中国社会组织的制度环境，主要表现为宏观的鼓励与微观的约束。

5这种制度环境一定程度上不利于社会组织的发展。

中国的市民社会发展还比较薄弱，社会组织的发展常常受到限制，并表现出较强的官办色彩，但同时也要看到，中国社会组织与政府之间出现了一些类似西方的新的合作模式。

虽然社会组织已开始承担一些政府转移的职能，但在目前，社会服务的提供绝大部分还是由政府来承担完成的，社会组织的影响还是处于弱势地位。

要建立起二者之间更好的合作关系，就必须增强社会组织的自治能力、完善制度环境。

二、政府与社会组织良性互动的角色分析
官办社会组织只是中国社会组织发展的最初形态和成长过程中的一个必经阶段，社会组织走向自治，并与政府建立起真正平等的合作关系，将是中国社会组织与政府关系发展的必
4在中国，目前对社会组织的管理主要为双重分层管理体制，即社会组织的管理工作主要由登记部门和业务主管部门共同负责。

业务主管部门是对社会组织的业务活动进行直接指导和日常管理的政府机关。

5伍俊斌：《公民社会建构的基础理论研究》，载《中共中央党校》，2007年第2期。

然趋势。

行业协会在社会组织改革中具有代表性意义，在继上海、广州等地进行行业协会改革后，不少地区也都出现了协会改革，其中主要内容有执行政会分开，即社会组织脱离主管部门，包括在机构、人员以及财务等方面，通过以上举措来改变原有的官办性色彩。

在“政会分开”的改革中，有两个主要的主体：政府机关与行业协会。

（一）互动的一方：政府角色
古典政治学家认为，“政府是社会性的，政府是源于人民的公益，其本质是人们通过的一定的契约建立公共组织来管理社会，政府是以保护私有财产为目的的”。

但现代经济学的公共选择理论提出了“经济人”假设，“政府的基本属性之一是最大化地追求自己的利益”。

6公共选择理论的代表人物布坎南认为，“在公共决策或集体决策中，实际并不存在根据公共利益而选择的过程，只存在各种特殊利益之间的缔约过程”。

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笔者认为，实际上，政府具有以上两方面的属性。

原因在于，从理论上讲，公共利益理应由政府利益来代表。

无论是在法律上或是道义上，政府追求的利益应当以公共利益为前提，实现公共利益是政府利益达成的前提。

政府在执行过程中一旦损害了公共利益，其行为必将受到法律、社会的制约和制裁。

政府利益与公共利益能结合，其原因还在于有共容利益的存在。

共容利益可以理解为：“一个追求自身利益的个人或组织，其拥有社会所有产值的增加值的较多部分，并且会因为产值的减少而产生极大地损失，该人或组织即具有一种共容利益”。

8显然，在中国，政府具有社会共容利益，社会生产的发展、经济水平的提高都是政府财政收入的重要影响因素。

当然，在现实中，政府的决策或执行往往与公共利益存在一些偏差。

在具体方案上，出于某些因素的考虑，政府也许不会完全站在公共利益的角度，但政府的决策虽然不是公共利益最优化的，但也是公共利益具有保障的次级选择。

具体到对社会组织发展和改制的态度上，由于政府属性的公共性和自立性的两面性，使得政府对协会的发展持矛盾的态度，同时改革涉及的政府各行为主体的表现也各不相同。

事实上，中国的行业协会一直以来都在政府的鼓励和支持下发展良好，已从政府的直接管理已转为对行业协会的间接管理，比如国家经贸委，在对行业协会的支持上做了不少功夫，
6王志强：《政府自利性假说与现实研究：从“经纪人”假设出发》，《云南行政学院学报》，2010年第2期。

7刘荣春等：《公共选择理论的政府失败说及对我国的启示》，载《生产力研究》，2004年第6期。

8张宇燕：《国家放松管制的博弈》，上海人民出版社，1997年版，第166页。

制定了相关的政策鼓励行业协会，而且还进行了行业协会改革的试点；一些地区的地方政府，在研究行业协会发展的意义基础上，还制定了推动行业协会发展的具体措施。

我们可以发现，由于政府的自利性，现有的制度安排中有许多因素制约了行业协会的发展：第一是定位不明确，虽然政府在政策上显示的是鼓励行业协会发展的，但在实际的行政管理上，更多还是强调了行业协会的辅助作用，对于协会的本质作用进行了忽略，使的行业协会不能真正代表会员的利益；第二是行业协会的发展空间有限，现实中，行业协会发展息息相关的行政性手段仍受到政府的掌控，如大量的行政审批和认可。

第三是政府对行业协会控制过严，现有的双重管理体制实际上严重否定了行业协会的自治性质。

可以说，在这种多重混合的管理结构下，政府、行业协会和企业都将处于一种两难的困境，行业协会的发展确实会受到不小的阻碍。

（二）互动的另一方：协会的角色
行业协会作为互益性的社会组织，自愿、自主、自治、自律是其运作的基本要求。

协会的基本角色就是应全心全意为会员服务，不断满足会员企业的需求，使会员切实感受到有所得益，这也是保持协会强劲生命力，增强其吸引力和凝聚力的核心所在。

从本质上讲，行业协会能为会员提供单个无法实现的社会化需求和服务。

虽然会员单个行动会更具活力，但是大量的个体行动会带着巨大的盲目性，必将对整个社会和公共秩序产生一定的影响。

可以说，作为一种集体结构的行业协会，它体现了丰富的社会性功能：“它引导的是‘社群’利益；挖掘和运用的是分散在社会个体成员中的‘社群’资源和力量；遵循的工作方法和原则是社会协商和民主；努力推进会员间的合作和交流；参与行业内的公共事务与活动；创造和维护行业内企业经营活动所需的社会环境；行使的社会权力是基于成员自愿服从和尊重的；体现了一种‘社群’自治的准则，这是一种自律性的社会管理。

”9具体地说来，从理论上分析，有学者认为行业协会的功能主要表现在以下方面：第一是协调功能。

主要包括：向政府游说争取有利的法律、政策；制定、监督和实施行业规范。

提高行业信誉；协调价格等。

第二是服务功能。

主要包括提供行业资讯、进行行业统计、办刊、国内外经济交流与合作、技术培训与交流、发展行业的公益事业等。

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在现实生活中，中国行业协会是在所谓体制内的生成，即是“自上而下”地建立的，一
9陈宪、徐中振：《体制转型与行业协会:上海培育和发展行业协会的研究报告》，上海大学出版社，1999年版，第4页。

10孙燕：《从交易成本的角度分析行业协会的功能》，载《学会》，2009年第3期。

个行业的协会相当于是政府的一个行业的主管部门。

笔者在本文中也提过，宁波上市公司协会着实在宁波证监局主导与宁波各上市公司的协助下成立的，从组织人员到协会决策无不体现了协会就如证监局的一个科室。

这种官办模式最大的问题在于协会不能代表会员单位的利益，其工作宗旨不在为会员服务，而是强调了协会能为政府创造的辅助作用。

在宁波上市公司协会的章程中，协会的主要职能都与政府有直接或间接地关系，事实上，协会并不能很好地代表会员企业的利益。

在自上而下的管理中，协会更多地是自上而下传导政策、法律，至于自下而上的意见，由于协会对政府的影响微弱，有时甚至连意见的向上走都会有一定难度。

这一难度一方面来自会员企业对协会的不信赖，即包括对协会拥有能力的怀疑，也有对协会工作人员的不信赖；另一方面重要的会员企业可以直接与政府联系，作为中介的协会反而增加了一道程序，同时可能还不及直接联系有更好的效果。

为积极应对行业协会的角色转换，必须先改变行政管理的传统模式，处理好以下几方面的关系：第一是政府与协会。

政府与协会之间不应是行政隶属关系，应确立为政府指导协会的关系；第二是行政监督与自律管理。

政府与协会属于不同的领域，分别承担不同的社会职能，协会着重于企业利益，为维护企业利益，在具体的决策上就政策对技术发展、产品销售等提出建议。

而政府在这里虽然拥有最终的决策权，但在有关政策的制定过程中，政府也理应尊重和征求协会的建议。

第三是协会与会员的关系。

协会应以为行业和会员服务为宗旨，因而协会不能对会员单位用行政命令，应采取引导与帮助的方式，指导会员单位更好地开展工作，推动行业整体的发展。

三、宁波上市公司协会与政府互动关系的个案分析
对宁波上市公司协会的实证调查发现，协会的发展总体是健康的，在业务主管单位宁波证监局的领导下，会员队伍不断壮大，协会制度、组织结构逐渐完善，在政府与会员单位之间发挥着良好的桥梁与纽带作用。

在与政府的关系现状方面，宁波上市公司协会如宁波证监局的左膀右臂，发挥着辅助作用。

宁波上市公司协会更像是宁波证监局的一个内设部门，缺乏独立性与决策权，对政府政策的影响力仍然很小。

宁波上市公司协会与宁波证监局的关系也折射出许多社会组织与政府的关系不足现状。

本调查试图通过以下的分析，对当前中国政府与社会组织之间的互动关系现状有一定的认识。

（一）自上而下的指导
在对宁波上市公司协会的实证分析前，我们先来看两份文件。

为加强和完善对宁波上市公司协会的指导和监督，促进协会完善日常管理，更好地发挥自律组织的作用，进一步推进宁波辖区证券市场稳定健康发展，宁波证监局在2009年下发《关于加强对宁波辖区证券期货业及上市公司协会指导监督的通知》11。

文件主要强调了以下几方面：（1）宁波证监局对宁波上市公司协会进行活动和业务工作的指导以及协会内部运作的监督管理；（2）指导确定工作思路和重点，通过听取汇报、审查报备材料等方式监督、促进协会的工作和活动；（3）要求协会加强自律管理，服务会员、维护会员合法权益；（4）对协会工作计划提出相关要求；（5）由宁波证监局组织会员单位对协会业务进行定期评议；（6）内部管理与人事招聘、管理的要求；（7）协会重要会议与事项需及时报备宁波证监局；（8）财务管理要求。

从上述的文件内容中，显而易见，宁波证监局作为宁波上市公司协会的业务指导单位，宁波证监局很重视对上市公司协会的培育发展工作，从宏观的协会发展方向、计划到微观的日常内部管理，宁波证监局《通知》都已进行了全面、详细的规定。

一方面，上市公司协会作为新兴的社会组织，是因社会主义市场经济发展需要而产生的，年轻的组织缺乏管理和服务的经验；另一方面，上市公司协会是地方性的社会组织，由当地证监局监督管理，现如今还缺乏全国性的组织，因此协会活动与日常工作均由当地证监局管理。

同样的，在2010年，中国证监会办公厅下发了《关于加强各地证券期货行业社团组织建设有关事宜的通知》12，在肯定各证监局对各地证券期货行业社团组织的指导工作取得一定成果的同时，也提出了进一步规范和发展各地证券期货行业社团组织的事宜。

具体有：（1）各地证监会对辖区内证券期货行业社团组织进行业务指导和监督管理；（2）各地证券期货行业社团组织应按照国家相关规定制定并建立健全组织架构及相关职责和工作机制；（3）专职工作人员的选聘；（4）加强对社团组织财务管理的监督。

相比两份《通知》，虽然宁波证监局《通知》的内容更详细，但涉及的内容基本相同，都强调证监局对上市公司协会的业务指导与监督，以及人员招聘、财务管理等主要方面。

笔者还将结合在宁波上市公司协会取得的第一手资料进行进一步的分析。

（二）官办性特点
11宁波证监局98号文件《关于加强对宁波辖区证券期货业及上市公司协会指导监督的通知》，2009发，下文中简称宁波证监局《通知》。

12中国证监会办公厅46号文件《关于加强各地证券期货行业社团组织建设有关事宜的通知》，2010发，下文中简称中国证监会《通知》。

当前中国社会组织自上而下的建立和发展方式带有明显的行政色彩。

宁波上市公司协会在宁波证监局的主导下成立，由宁波各上市公司参与的行业协会，具有较浓厚的官办性，尤其在近三年的发展中，协会从无到有，主要依靠于宁波证监局自上而下的领导。

中国社会组织官办性的特点在当前中国特定的社会背景下，具有一定的必然性。

官办性的特点对于中国社会组织的发展既有积极的也有消极的影响。

从正功能看：（1）有利于社会组织发展资金的保证，宁波上市公司协会名义是各上市公司自愿组织，实际是由政府牵头设立，办公场所、经费都来自于会员单位的入会费和年费，其也得益于宁波证监局的支持，使得工作容易开展；（2）依靠政府的权威，便于社会组织开展活动，在中国政府主导型的社会，社会组织的政府背景，能使社会组织更好地获得社会信任，宁波上市公司协会作为宁波证监局的辅助手，承担起组织上市公司的各项会议、活动，活动的开展重在参与人员，在无法做到踊跃报名参与的情况下，依靠政府的权威力量，能使活动顺利地开展。

事实上，宁波上市公司协会分担了一部分原属于宁波证监局的与上市公司相关的工作，因此对工作的落实起到了关键的影响作用；（3）便于社会组织及时掌握政务信息和接受政府的业务指导，社会组织作为社会的中介组织，起着上通下达的角色作用，一方面可以使社会组织更快地掌握政府的政策信息，指导社会组织更好地开展活动；另一方面服务于会员。

宁波上市公司协会发挥着证监局与上市公司的桥梁和纽带作用，作为中介组织，对上接受政府的政策指导与规范，而对下则以服务之态对待各上市公司董秘和证代，有利于政府行政命令的有效下达与执行。

从负功能看：（1）对社会组织发展有束缚性，社会组织活动效率低，社会组织要举办活动时，一般都是首先由社会组织自身提出，然后上报主管部门批准，这就导致有些临时性的、与主管部门关系不太大的活动不能如愿举行；（2）影响社会组织的社会合法性，不利于社会组织发展壮大，由于主管领导兼任主要理事，使得协会为了向主管部门要资金、要项目，片面迎合上级主管部门的旨意，从而影响协会的社会基础，难以形成对会员的吸引力，不利于协会的持续发展；（3）容易产生腐败与不正之风，由于主管领导在协会内部兼职，包揽了协会的财务权、人事权和决策权，使得协会自身缺乏自主权，成为了主管单位的“小金库”，从而助长了社会的腐败现象和不正之风。

在《宁波上市公司发展报告》一书中，明确表明了协会的主要工作职责：一是协助证监局做好辅助监管的工作，通过召开董秘例会、财务总监例会、举办培训、组织调研、编写参阅文稿等方式，传导监管部门的监管政策、理念、思路和措施，解读财经热点，分析宏观政策，从而推动宁波上市公司更好地执行有关上市公司的法律法规；二是搭建平台增进上市公司间的交流、沟通、学习；三是听取会员意见、反映会员心声；四是加强与媒体的沟通；五。