“仇和现象” ---能人腐败问题分析

“仇和现象” ---能人腐败问题分析

读罢《法学》2006年第11期郭延军的《地方“一把手”应认真看待公民宪法权利——评秦中飞编发短信被拘案的起落》一文，心中不禁引起共鸣，深感“一把手”对于地方法治与公民权利保障的重要性。可时隔不久，笔者又看到类似问题的探讨，但观点与立场却与郭延军的文章大相径庭。2007年1月7日的《法制日报》用了整整两个版面（第7版、第8版）专题探讨了一个人物、一个现象，那就是“仇和”和“仇和现象”。一份全国级别最高的法制类报纸用如此大的篇幅探讨这么一个问题，足见该报对此事的重视程度。两个版面的文字总体上还是肯定“仇和现象”的，例如：第7版的大标题是“‘仇和现象’启示录”，三个子标题分别是：“由‘潜’到‘显’仇和成为政绩规则标本”，“铁腕，执政者能力建设的生动诠释”，“异乎寻常的决策能力”；第8版的大标题是“仇和：在法律与政策之间舞蹈”，三个子标题分别是：“他是‘仇’吉诃德吗？”，“善于把握政策的红线”，“不从根本上突破法律底线”。尤其是将仇和描述为“善于在政策与法律间长舒广袖、翩跹舞蹈的行家”的主题语更是让人难以接受。笔者认为，根据该报所列举的八个事例，仇和的许多行为明显违法，而不是所谓的在法律与政策之间舞蹈的行家。为什么这么说呢？让我们做些分析。

1．关于“勒令5000干部做‘清洁工’”一事。仇和上任沭阳后做的第一件事，就带来了争议。上任当晚，他夜巡城区，结果在路边4次踩到大便。于是，全县5000多名机关干部被仇和勒令充当“清洁工”，两周之后，环境有了明显改善。国家机关及其工作人员都有其法定职责范围，如果说仇和通过沭阳县党委发出为全县环境卫生学雷锋做好事的号召，那是无可厚非的，如果是靠个人命令去让5000多名干部搞清洁，则超出了县委书记的权限，县委书记无权强迫所属下级干部从事体力劳动，公务员也没有去当“清洁工”的义务，这不属于公务员的法定职责范围。其实，这只不过反映出仇和的家长式的管理作风而已，完全不符合法治原则对公权力的基本要求，即权力必须在法律规定的范围内行使。《宪法》第5条第4款、第5款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这其中就包含了权力法定原则。

2．关于“让违法者亮相电视台”一事。沭阳电视台1998年曾开办了一个一分多钟的小栏目《自我亮相》，屏幕上是一个小房间，挂着一块蓝布，上面写着“沉重忏悔，沭阳县百名可教育对象自我亮相”。我国《宪法》第38条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”虽然这些人犯了法，但县委书记怎么能让违法者上电视亮相呢？这是典型的侵犯公民人格尊严的事件。

3．关于“‘惨烈的’旧城改造”一事。这里有一个程序上的问题，即谁有权参与拆迁？检察院可以拆迁吗？一般而言，这显然与检察院的职责相违背。公、检、法、居委会能一起参与拆迁吗？显然不可以，检察院、法院分别独立行使职权，不受行政机关、社会团体、个人的干涉，公安机关属于行政机关、居委会属于自治组织，它们一起拆迁显然违反了法院、检察院独立行使职权的原则。

4．关于“开会迟到罚款”一事。在沭阳和宿迁开大会，每次会后，通报迟到、缺席者，并勒令次日到纪委交检讨，罚款50~100元。这违反了《行政处罚法》第3条之规定，即公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。沭阳县、宿迁市的人大和政府都无权制定地方性法规或政府规章，即没有处罚设定权，党委或党的纪委也无权行使罚款权。

5．关于“发布‘限桌令’”一事。在仇和的多次干预下，宿迁市出台“限桌令”。要求党员、干部、公务人员办婚丧酒席不得超过5桌，百姓不得超过8桌。多名党员干部因违反被撤职、处分、罚款。这是公权力超越法定范围，介入公民私生活领域的严重违法行为。婚

丧酒席是私事而不是公事，可以提倡节约而不能采取撤职、处分、罚款的方式。只要公民没有公款私用，公民有占有、使用、收益、处分自己货币的自由，这三种处罚方式显然毫无法律依据。另外，这也违反平等原则，为什么党员、干部、公务人员办酒不得超过5桌，百姓不得超过8桌？为什么不能都限制为5桌或8桌？其实桌子的大小还不一样呢！操作起来也不大可能。

6．关于“强行集资修路”一事。仇和在沭阳县发动了一场“全民战争”，每个财政供养人员扣除工资总额10％，每个农民出8个义务工，组成修路队，在高峰时，扣款达到20％，甚至离退休人员的工资，也被扣除10％用作交通建设。看不出这里有什么样的征收老百姓工资的合法程序，应当属于乱收费、乱摊派行为，侵犯了公民的私有财产权。

7．关于“‘霸道’招商”一事。仇和要求1/3的机关干部离岗招商。这种做法显然违背了市场与政府、金钱与权力间的相对隔离关系，干部离岗招商显然违反公务员职责，对“一把手”的免4职也是违反《公务员法》的。仇和是否也要给自己定个招商引资的标准？达不到标准是否也要辞职？

8．关于“国有单位‘一卖到底’”一事。仇和的改革方向，从一开始的出售国有单位的门面房，到所有国企改制“能卖不股、能股不租，以卖为主”，再到拍卖乡镇卫生院、医院，再到出售学校，可谓“一卖到底”。一个县委书记何以有这么大的权力？一个县委书记就可以代表国家处置国有资产吗？按照《立法法》第8条第8项的规定：“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”属于只能制定法律的事项，国企的“以卖为主”、医院的拍卖、学校的出售涉及《立法法》此项规定中的“基本经济制度”，按照我国宪法的规定，基本经济制度的内容主要是公有制和非公有制经济形式。国企、医院、学校均属于国有资产，将这类资产私有化完全超出了一个市委书记的职权范围、超出了一个县级市的权力范围，这些属于国家立法才能决定的财产制度问题，国务院都无权决定。其实这不仅涉及《立法法》的问题，而且还涉及触犯国家有关国企、学校和医院的相关法律所确立的企事业单位财产制度，在此就不一一列举了。

综上所述，有人认为仇和的成功之处在于“不从根本上突破法律底线”的判断是值得商榷的，因为通过笔者对上述事例的法律分析，可以得出结论：仇和的这些重大举措基本上都是违法的，是超越权限的，侵犯了公民的财产权、平等权、国家立法权、公民人格尊严等等，从根本上突破了法律底线。仇和根本不是如《法制日报》所说的“善于在政策与法律间长舒广袖、翩跹舞蹈的行家”。

尽管许多人都在使用“仇和现象”、“仇和时代”等字眼，但笔者还是觉得充其量可以称为“仇和现象”，算不上一个时代。我们现在处在建设社会主义法治国家的时代，在这样的一个时代，难道我们需要的是仇和这样的凭借所谓铁腕或专制独裁来进行管理的官员吗？笔者在此毫无诋毁仇和的意思，只是针对这一现象进行分析。法治的一个基本含义就是对于公权力而言是法无明文规定不能做，对于公民而言是法无明文禁止即自由。官员的权力运作必须符合这一法治原则，否则，就要承担法律责任。无庸置疑，仇和的动机和出发点都是好的，甚至结果也可能真的是好的，但却不符合法治的底线要求。法治要求的是整个过程、所有过程的合法性。

“仇和现象”的另一个代价是其政绩是建立在侵犯公民或干部的法定权利基础之上的，甚至以侵犯人权为代价（例如，专门在电视上为违法者开辟一个亮相的栏目）。黑龙江省绥化地区的马德案，马德已经成为绥化地区“乌纱帽”的批发商。湖南嘉禾拆迁案中的县领导曾提出“谁影响我一阵子，我影响他一辈子”的口号，何等霸气！地方的“一把手”往往缺乏有效的监督，在地方上一手遮天，中央的监督也鞭长莫及，什么法治、人权，我“一把手”说了算。秦中飞冤案不是也印证了这一点吗？正如郭延军在《地方“一把手”应认真看待公民宪法权利》一文中所指出的：“在我国现行体制下，各市（主要指县级市和一般的设区的