审计问责制度的完善路径探析

审计问责制度的完善路径探析

审计问责制度的完善路径探析

2013年04月22日11:35 来源：人民论坛（总第400期）

【摘要】目前的审计问责模式，缺少权力制衡的制度设计，出现了“屡审屡犯”的“空转”现象。化解我国审计问责制度中存在的问题，亟需对现行审计问责制度进行转变，从行政问责模式转向立法问责模式，扩大问责过程中的透明度和参与度，加强公众对政府财政信任。

【关键词】审计问责问责效度扩大参与

作为一项重要的行政监督手段，国家审计在监督政府预算执行和保障国家经济运行安全等

方面发挥了重要作用。长期以来，政府预算审计制度带有浓厚的行政色彩，审计机关充当政府财政查漏补缺的工具。直到2003年，国家审计署首度公开审计报告，政府预算审计才逐渐进入社会公众及媒体的视野。当前，由于问责机制缺失，国家审计难以达到预期效果;在对财政预算多层次的监督体系中，相关的各职能部门也未能形成有效的协调机制，致使通过审计手段查处的很多违法使用资金的问题不能得到及时的纠正整改。

我国现有的行政型审计模式

我国《宪法》第一百零九条规定，“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”确立了我国行政型国家审计的模式。在我国的宪政架构中确立了内设于政府体系中的国家审计监督制度。我国的最高审计机关国家审计署，属于国务院的组成部分，在国务院的领导下主管全国审计工作，对国务院负责并报告工作。地方各级审计机关实行双重领导体制，既要对本级政府行政首长负责并报告工作，也要对上级审计机关汇报工作并接受业务指导，审计业务以上一级审计机关的领导为主。

在行政模式下，审计机关既要在业务以外事项上对各级政府报告工作，又要在业务上对上级审计机关负责。同级政府掌握着审计机关人事任免、工资福利、以及资金费用使用情况的大权。当出现分歧时，审计机关不能按照某一方面的要求去处理，只能折中处理，或将有利于自己本人的利益或本部门的利益作为审计的先决条件来进行审计问责操作，不利于审计执法的公正性和

严肃性。在追究审计责任时，上级审计机关只有权提出批评和建议，上级审计机关对下级审计机关业务领导的权力只有较低水平的影响力，追究本级政府的责任将是一个流于形式的空转。《利马宣言—审计规则指南》指出：“国家机关是国家整体的一部分，因此，他不可能绝对独立。但最高审计机关必须具备完成其任务所需的职能上和组织上的独立性。”①最高审计机关只有与被审计组织对象分离，并且能防止其他外来影响的情况下，才能客观、真实并有效地完成法律所规定的职责。

从上文看来，审计机关主要受本级政府的领导，而审计监督的主要对象是本级政府及其各部门、各单位，这些部门和单位在同级政府的领导下，重大事项决策仍然是本级政府的领导敲定，审计机关的监督对象间接地就成为审计机关的领导机构，在很大程度上受政府领导的干预和约束，很容易形成“以权代法”、“人治代替法治”的局面;即使审查出了问题，也多是提一些建设性的建议，处罚及跟踪整改不到位。由于国家审计在制度上受同级政府的制约，审计的独立

性部分缺少，加之审计机关传统的“重审查、轻整改”的工作方式，跟踪整改机制走过场现象较为普遍;因此，一些违纪单位心存侥幸心理，不积极采取有效手段纠正问题。再加上审计问责对个人责任的追究不到位，个人受到的影响不大，“屡犯”的违规成本低，警示作用极微，这是“屡审屡犯”问题始终得不到解决的重要原因。

我国立法又把审计部门定位于政府的一个内审部门，审计调查难以避免被行政首长及有关政府部门影响和干扰，再加上审计部门没有独立的资金来源，完全仰仗政府财政部门的资金拨款，所以，审计部门依赖于行政部门，因此审计机关很难对权力腐败依法进行独立的审计监督。而其监督行政行为的职能定位缺乏制度设计的合理性，这样依赖性的定位最终限制国家审计对政府公共权力的制衡功能，不利于发挥国家审计的固有功能。

参与式模式引入的必要性

对预算执行审计“责任追究”问题的历年数据分析表明，国家审计的监督作用之所以难以有效发挥。②国家难以实现公共财政良好的治理

制度，症结主要归结于国家审计之后其他相关配套制度安排的缺位。

国家审计制度的设立是为了解决公众对财政不信任的问题。道格拉斯·诺斯认为，国家模型应该是契约理论和掠夺理论的综合体，掠夺理论认为国家是某个集团或阶级对其他集团进行掠夺的机器和工具，国家通过界定产权，使得统治者的租金最大化。为了实现这一目标政府必须具备掠夺性，也就是凭借其暴力优势成为一个带有歧视性的垄断者，为每个阶层设计产权。在政府提供交易规则的情况下，职能部门权力将会急剧膨胀导致财政越位，以证明其自身存在的合理性和必要性，即使在政府不适合参与的私人部门和市场化的领域，也会加大干预力度。然而，政府也要受到提供同样服务的竞争者和公众机会成本的约束，自身面临着生存、代理和度量的问题，要解决职能膨胀和自身受限的矛盾，必须使得政府竞争开放和信息公开。国家审计强化了公众对政府采购的经济合理性和效益性的监督，在“量入为出”的公共财政模式下，它能够及时地抑制政府职能膨胀。

在审计问责过程中扩大参与，有助于加强公众对政府财政信任。公众在法理上拥有监督政府合法合理地运用公共财政资金的权利，但当公共财政资金的运用出现问题时，利益被侵害却没有救济的渠道和制度。信任缺乏或者更严重的不信任会对政府和组织的运作效率产生消极的影响，它们提高了合作的交易成本。虽然信任对减少这些交易成本能够发挥作用，但它并不总是解决问题的最佳方法。尽管信任的缺乏和实际的不信任提高了交易成本，但是它们会刺激制度的创新，从而实现新制度下的交易利益。政府基于它的权力优势和与公众之间对于公共利益信息分布的严重不对称，在行使公共职能的过程中很少有作为公共资金提供者的民众参与其中，久而久之民众对政府的态度也发生了变化，对政府发布的信息普遍存在不信任和质疑，使得在大多数情况下政府的财政行为没有得到充分的理解和支持。引入加强双方的互动的参与制度，理性的双方通过反复博弈将会采取新的合作态度，既能让民众获得充分的政府财政信息，也会让政府摆脱处于被质疑状态的困境。