我国社会矛盾纠纷解决机制研究

我国社会矛盾纠纷解决机制研究

[摘要]目前，我国社会矛盾纠纷呈现出高发性、群体性、利益性、复杂性等特征，但我国很多地方的矛盾纠纷解决机制尚未适应形势发展的需要，在多元化纠纷解决机制的构建上缺乏切实有效的措施。理念上的误区与体制上的障碍是问题产生的根源。发挥政府在调处社会纠纷的作用、对人民调解组织体系进行重新布局、建立专门机构重点解决群体性纠纷、正确发挥审判的作用是走出目前困局的有益尝试。

[关键词］矛盾纠纷；解决机制；人民调解；行政调处

当前，我国正处在经济转轨、社会转型的关键时期，由此引发的各种纠纷日渐增多。虽然多元化纠纷解决机制已在政策层面和理论界达成共识，但实践中多元化纠纷解决机制的构建还不成熟，各机制的作用发挥有限。如何实现各种矛盾纠纷解决机制的有机融合，增强纠纷解决的科学性和有效性，是实现我国经济社会全面发展的重要课题。

一、目前我国矛盾纠纷解决机制存在的问题

我国的社会矛盾纠纷解决机制可分为民间纠纷解决机制和国家纠纷解决机制两大类。其中民间纠纷解决机制有当事人和解、人民调解和民间仲裁等形式；国家纠纷解决机制有行政处理和司法审判等类型。目前，我国各种机制在运行存在的突出问题有：

（一）民间调处机制的地位和功能不足，以民间调解为代表的非诉讼纠纷解决机制功能弱化

以安徽省蚌埠市为例，从2008年下半年起，该市各政府部门就联合建立了化解婚姻家庭纠纷的诉调对接机制。同时，大力发展区域性、行业性的人民调解组织。截止到2010年，该市又成立了5家医疗纠纷人民调解委员会、5家劳动争议人民调解委员会，市和各县又相继建立了道路交通事故纠纷人民调解委员会。但从运行的情况看，此项机制在实践中采用的比例较低，普通民事案件适用的用较多，商事案件比较少，刑事（自诉）和行政案件使用的则更少。

（二）行政调处机制的功能设置不合理，调处解决纠纷的职能弱化

行政裁决不收费，效率高成本低，是一种比较好的纠纷解决途径，但目前除公安、工商、土地等部门外，其他行政机关无动力主动化解纠纷，行政机关为免被诉诸法院，对于裁决民事纠纷持消极态度。此外，行政裁决缺乏必要的程序，一些行政机关为了政绩工程、形象工程，处理方式比较单一，处理结果不公正，也在一定程度上影响了行政机关解决纠纷作用的发挥。

（三)非常规解决机制功能效果日益强化，出现替代常规机制的倾向

在国家纠纷解决方面，公民越来越倾向于选择信访等行政化的处理手段，即使是民间纠纷，通过司法程序解决后，也出现了大量的涉法涉诉信访问题。

（四）纠纷解决方式单一化，诉讼制度的局限性日益凸显

在民间纠纷解决上法院承担了大量的工作。法院的判决是法官运用法律思维从法律专业的角度做出的，难免有一些案件与普通民众的认识水平不一致，一旦出现这样的情况，当事人就会认为司法不公。同时，日益复杂的矛盾纠纷与法院现有能力不匹配。对于土地补偿费分配、拆迁安置补偿、破产和企业改制方面的纠纷，产生因素纷繁复杂，涉及面较广，法律规定不够具体，常常使法院无力处理案件。

二、矛盾纠纷解决机制运行不力的原因透视

（一）用司法方式解决社会矛盾存在局限性

司法具有终局性、权威性、普适性，但司法也有一定的有限性：一是司法不能解决所有的纠纷；二是司法存在繁多的程序设计且成本高昂；三是司法从实体上难以达到法律效果和社会效果的统一。目前，由于其他常规性纠纷解决手段作用有限，诉讼成为纠纷解决的主渠道，诉讼全能主义无限扩张，社会对诉讼解决机制过分依赖，使非诉讼的纠纷解决方式被漠视，法院的纠纷解决由“最后一道防线”变成“第一道防火墙”。

（二）人民调解相关机制与现代社会发展不相适应

随着社会发展，人民调解制度的局限性日益显现，一是人民调解具有不稳定性，当事人接受调解后容易反悔。虽然2011年3月，最高人民法院颁布司法解释，对人民调解协议规定了司法确认程序，赋予了人民调解协议在司法确认后的强制执行力，但受制于此项新规在群众中的较低的知晓率和程序的复杂性，群众愿意选择调解加司法确认而不是径直向法院诉讼的可能性较小，此项新规的作用尚需实践检验。二是很多基层调解人员法律意识不强，调解不规范、不严谨，导致很多人也不愿意选择民间调解。三是人民调解组织发展缺乏有效的保障机制。不少地方对调解成功的案件按件数给予一定的补助经费，但面对难度大、程序复杂、补贴较低的人民调解工作，人民调解员工作的积极性仍然难以调动。在组织建设上，调委会及其成员的产生基本上没有通过群众选举或推举。人民调解员在群众中缺乏威信，群众遇到纠纷就很少主动寻求社区进行调解。

（三）行政机关对行政调处认识不足

行政机关调处社会纠纷符合我国国情与传统习惯，具有专业性和综合性。但目前一些社会管理机构及管理者认为，社会纠纷解决是司法等专门机构的任务，

因而，在确定社会管理职能时，未能将相关社会纠纷的解决纳入到管理职责之中。有些部门表面上对社会矛盾化解工作重视，但实际上只流于开会、发文件等，没有很好地抓落实。对群众反映的各种问题重视不够，有理无理就叫群众找司法所、找法院。只是当社会纠纷已经形成实质性影响时，才引起一定的关注。这就使应当承载、且可以承载部分社会纠纷解决职能的机构未能发挥应有的作用。另外，当事人对行政机关调处的结果不满时，时常把参与行政调解的机关拖入到诉讼纠纷中，这也是一些行政机关不愿意参与矛盾纠纷解决的一个原因。

三、完善我国矛盾纠纷解决机制的思路

（一）发挥政府管理职能部门调处社会纠纷的作用

政府职能部门应逐步建立专门的社会纠纷调处机构，调处与本部门职能相关的纠纷。工商、税务、质量监督、卫生防疫、国土管理等各部门都应建立专门调处机构，将相关纠纷解决作为行政管理的重要内容。进一步强化交通警察、派出所、司法所调处社会纠纷的功能。通过立法逐步明确这些机构调处社会纠纷的程序及效力。调处纠纷的实绩要纳入到对这些机构的考核目标中。鉴于基层派出所、司法所人力匮乏，可以考虑要求国家司法考试合格人员在正式被录用为司法人员前(含律师)，在基层派出所或司法所实习一至二年，协助处理相关社会纠纷。

（二）对人民调解组织体系进行重新调整和布局，使调解制度更有效地发挥社会调解作用

一方面，要改良现有的调解组织。调解组织要广泛吸收有较高社会威望的人参加，发挥社会威望与制度权威的综合效应。应当把参加调解组织作为在全社会有重要影响的公益活动加以提倡。要强化人民调解的效力，把当事人向人民调解组织申请调解的行为，应作为诉讼时效中断的法定事由。另外，要加大物质保障，要加大国家和各级地方政府财政预算保障力度，对各类民间解纷机制给以财政资助，对工作人员给予物质补偿。

另一方面，要协调与综合利用民间与官方各个方面的调解资源，建立“大调解”格局。要将法院、政府、人民调解组织、各种行业协会以及其他中介组织的力量整合协调起来，在分工负责，不损害各自功能特点的基础上，建立“大调解”工作机制。2011年5月，中央综治委等16个部门联合出台了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，此意见将有助于调解工作平台建设，明确各部门在调解工作中的责权利，将有力推动调解法制的完善。此外，要发挥中介机构与人员的作用，注意发挥律师的功能。政府应设立公职律师或特邀一批社会律师无偿为纠纷主体提供代理服务。

（三）采取专门措施，建立必要机构，重点解决当前以及今后一段时期较为集中的几类群体性纠纷

对拖欠民工工资、房屋拆迁及土地征用、企业改制等类型的群体性纠纷，在问题突出的地区或时候，应当采取一些专门措施予以应对。可由政府相关部门组