失地农民可持续生计问题研究

失地农民可持续生计问题研究

作者：张玉娟李彬

来源：《时代金融》2013年第35期

【摘要】失地农民可持续生计问题一直是社会关注的焦点，它直接关系到我国和谐社会的构建。本文以重庆市涪陵区的失地农民为研究对象，在深入了解和全面调研失地农民生存现状的基础上，针对涪陵区的实际情况，提出了解决失地农民可持续生计问题的路径选择。以期为政府及相关部门决策提供理论支撑。

【关键词】失地农民可持续生计路径选择

一、引言

随着我国城市化和工业化迅猛发展，很多地区都面临着农业用地被非农利用的问题，农民失去了赖以生计的资源——土地。据国土资源部的调查显示：全国耕地面积由1996年的19.51亿亩，减少为2004年的18.37亿亩，7年的时间，耕地净减少了1.14亿亩。{1}以现在的经济发展速度，2000年～2030年的30年间，占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7800万人，甚至超过1亿人，将有一半以上的农民既失地又失业。{2}对于农民而言，土地是农民最基本的生活保障，失去土地就等于失业，失地后大多数农民处于无保障或低保障状态，成为失地农民。失地农民不论是社会保障还是生计问题都面临很大的困难，偏离了我国构建和谐社会的目标。

为了更深入了解失地农民的现状及生活中存在的困难，本文结合重庆市涪陵区失地农民的现状进行分析。调研数据表明，仅从2000年至2005年6月，涪陵区各类建设用地就审批了128宗，总面积达858公顷，其中农用地626公顷，耕地占476公顷。涪陵区的建设征地不断增加，失地农民人数也不断增加，下表反映了从1982年到2005年23年间涪陵区失地农民人数增加变化情况{3}：

从1982至2004年的23年间，涪陵区因城市化、工业化发展而造成的失地农民人数共计30347人，涉及到荔枝、桥南、李渡、龙桥等共计12个乡镇、街道。随着近几年城镇化发展的进一步加快，更多的农业用地会转化成非农用地，失地农民的数量会越来越多，解决好这一群体的生活、教育、就业、医疗等问题是涪陵区全面建设小康社会的重要目标之一。

二、涪陵区失地农民生存面临的问题

（一）失地农民的基本生活得不到保障

失地农民失去了土地這一赖以生存的资源，意味着他们必须寻找到新的可持续生计手段。在此之前，这一群体的生活是极其困难的。首先，失地农民家庭人均收入下降，生活成本支出增加。从2006年调查的失地农民家庭人均收入看：收入在160元下的145户，占调查总户数的18.1%；收入在160～380元的345户，占调查总户数的43%；收入在380～800元的158户，占调查总户数的19.7%；收入在800元以上的26户，仅占调查总户数的3.2%。{4}农民失去土地，失去最主要的生活来源，收入会随之下降。同时由于土地缺失，打破了原先自给自足的生活状态，各种生活资料成本也随之增加，另外还需负担医疗费用，教育费用等生活支出，出现了“收入没有来源，支出一直上升”的恶性循环。其次，失地农民的住房问题没有得到有效解决。根据失地农民住房情况调查，失地农民采取以下几种方式解决住房问题：自建住房、购买商品住房、租用住房、购买原公有住房、选择其他居住形式等。其中，购买商品住房占

1.2%、租用住房的占0.8%、选择其他居住形式的占55.9%。{4}可见，失地农民作为低收入人群，大多数没有经济能力购买商品房，他们选择在亲戚朋友处临时居住，或者在郊区的棚户区自己搭建临时住房，这些方法并不是长久之计。

（二）失地农民再就业难度大

对于农民而言，失去土地就等于失业，而失地农民再就业也是十分困难的，主要表现在以下三个方面。第一，竞争激烈的就业环境。随着涪陵区城镇化、工业化的发展，对劳动力的需求急剧上升，但工作机会增加的速度远远低于劳动力人数的增加。涪陵区城镇2010年比2009年登记失业人口增加2.7%，就业压力非常大。第二，失地农民在劳动力市场中处于弱势地位。失地农民文化素质普遍不高，又不具备技术性的劳动技能，而只能从事脏、乱、差等工作，获得的劳动补偿较低，在城市紧张的就业环境中处于劣势，很难把握住较好的就业机会。另外，由于部分失地农民年龄较大，或者再就业以后收入偏低等原因，导致失地农民无法实现再就业，甚至出现不愿意就业的情况。第三，就业的失地农民再失业。政府为了扶持失地农民就业，为部分失地农民安置了工作，但是由于企业裁员、破产等原因而使失地农民下岗。综上所述，激烈的人才竞争和供需不平衡的劳动力市场，导致了失地农民在短时期内难以找到合适的工作，就业环境不容乐观。

（三）失地农民社会保障缺失

社会保障问题是失地农民面临的最严重的问题之一，社会保障问题的解决对失地农民寻找可持续生计路径具有重要的意义。涪陵区失地农民的社会保障存在三方面的问题：第一，保障机制缺失。土地对于农民而言，不仅是维持生计的手段，还具备社会保障功能，而失地农民则失去了土地这一强有力的保障。失地农民失去土地以后，成为没有土地的农民，由于制度层面的原因，不能享受到和城市居民一样的社会保障待遇，而政府也没有针对失地农民这一群体3出台具体的社会保障体系。第二，保障方式单一。根据有关部分调查的803户失地农民家庭中，涉及人口2354人。从享受低保的情况看：享受城市居民最低生活保障的失地农民仅46人，占调查失业人员总人数的5.7%；从参加社会保险的情况看：大部分失地农民从未参加过

社会保险；参加并接续了养老保险的仅42人，占调查失业人员总人数的5.2%；参加并接续医疗保险的仅8人，占调查失业人员总人数的1%；其中因失业而中断养老保险的26人，因其他原因中断养老保险的6人。{4}第三，保障水平较低，失地农民心态失衡。失地农民无法获得和城市居民一样的社会保障待遇，享受到的社会保障水平又比较低。在这种背景下，如果失地农民没有稳定的收入来源，就会对社会稳定造成一定的影响，阻碍和谐社会的构建。

三、解决失地农民可持续生计问题的路径选择

失地农民这一群体是我国城市化进程中的特殊产物，是城镇化、工业化的牺牲品，这一群体的产生伴随着他们生活水平的下降、就业岗位的不足和社会保障缺失。所以，失地农民应得到合理的补偿和安置，安排好他们的可持续生计问题，是涪陵区建设小康社会的目标之一。

（一）为失地农民提供更多的就业机会和创造良好的就业环境，解决好农民的生计、生活问题

第一，鼓励失地农民参加劳动技能培训，提高自身素质。通过培训，一方面让失地农民认识到他们这一群体的产生，是社会发展的必然结果，是城镇化、工业化的产物；另一方面，通过专门培训机构的培训，提升失地农民的文化素质和专业技能，增加就业面，拓展就业空间。第二，城镇化和工业化进程中呈现出的大量就业岗位，优先考虑失地农民，为这一群体创造更多的就业机会。第三，政策扶持，为失地农民就业提供相应的保障。针对失地农民这一特殊群体，制订符合失地农民就业的政策措施，同时通过产业结构的调整，大力发展第三产业，为失地农民提供更多的就业岗位。第四，鼓励失地农民自主创业，并给予相应的指导和资金支持。鼓励支持有创业想法和特殊技能的失地农民自主创业，通过创业来解决就业问题，同时也为其他失地农民提供了就业岗位。

（二）建立健全失地农民的社会保障机制

失地农民失去土地，没有了基本的生活保障，成为没有土地的农民。可以考虑把失地农民纳入城市的社会保障体系中，让他们享受和城市居民一样的社会保障待遇。或者针对失地农民这一特殊群体，制定具体的社会保障体系，失地农民的社会保障体系至少要涵盖以下三方面的内容：第一，为失地农民建立完善的医疗保险、养老保险和失业保险等制度。失地农民已不再是完整意义上的农民，失去土地以后，他们的生活环境、生存方式更加贴近城市居民的生活，社会保障体系的创建可参照城市居民的社会保障体系。第二，为失地农民建立最低生活保障制度。失地农民长期呆在城镇或郊区，失去了土地，短时期内没有基本的生活来源，所以相关部门应合理界定失地农民最低生活保障对象，为这一特殊群体制定最低生活保障标准，保证他们在失去土地之后的最低生活水平。第三，完善失地农民聚居区公务服务基础设施建设。公共服务主要包括医院、学校等基本公共服务。失地农民离开农村，随迁子女入学是急需解决的问题之一，目前的政策制度不允许失地农民子女和城市居民子女享受同等的教育条件，所以，在失地农民聚居地应当有相应的政策或建立一部分学校，解决失地农民随迁子女的教育问题。对失地农民聚居地也应当规划建设相配套的医疗机构，提升该地区农村公共卫生基础设施的发展，