德国土地开发整理管理研究

德国土地开发整理管理研究

德国的土地整理起源于中世纪，到19世纪初就已见诸于法律条文之中。随着历史的发展，管理水平逐步提高，内容也不断增加，截止至今日，大致经历了三个阶段：中世纪至1900年，土地整理的目的主要是小块并大块，以改善农业的生产经营条件。本世纪初（严格讲是30年代）起，高速公路的开筑及其公共建设事业的发展，需要通过土地整理来准备土地，同时又要通过土地整理使被大型工程建设打乱了的地块规则化。70年代（1972年明确提出）又增加了自然保护和景观保护的内容。通过土地整理，改善经济条件、居住条件、保护环境、保护景观，做到经济效益、社会效益和环境效益三者统一，提高农业产量已不是土地整理的目的。

由此，土地整理的范围也逐渐扩大，从过去的一个村发展到一个乡，到了60~70年代已经涉及到几个乡，甚至更大范围了。

近些年来，各州都进行了大规模的土地整理工作，其中包括为数较多的村庄改造，葡萄园的调整以及因水利、能源、交通等大型建设项目而进行的建设用地的整理工作。土地整理工作所耗费的人力、物力及财力是颇为惊人的。据巴伐利亚州介绍，在全州七万平方公里的面积中，60%的土地经过了土地整理，18%的土地正在进行整理，20%的村庄正在进行改造。1987年用于土地整理的资金为3。96亿马克，占农业投资总数的7%，每公顷土地整理费用约5000马克。通过土地整理不仅居住条件、景观条件明显地得到改善，单就改善农业生产经营条件而言也收到了很好的经济效益。据介绍，安斯巴赫地区通过土地整理后，提高了机械耕作效率34%，减少机修费用12%。

1 土地整理的法律依据

1953年，在过去帝国和各公国土地整理法规的基础上，联邦德国颁布了第一部《土地整理法》，这部法规适用于联邦德国。为了使各州有一定的自治余地，该法保留了各州老的法律中有效的规定。但是，近几十年来以下几项因素发生明显的变化：

(1)德国农业结构的改变，农业企业的总数在1949~1976年期间减少了50%；

(2)乡村农民在数量上已是少数，全国占5。3%，以农业著称的巴伐利亚州也

只有7.0%；

(3)欧洲共同体农产品过剩，农业生产已退到次要地位；

(4)农业用地更多用于其他如道路建设、城镇建设等目的；

(5)农村日益被当成城市等密集区所形成的环境干扰的调节地区和居民的休假

去处。

为了适应新的情况，1976年联邦德国修改了《土地整理法》，这部新的法规主要内容有13章：

(1)总则；

(2)土地整理区的新建设施；

(3)土地整理区的参加者及其权利、义务；

(4)特殊规定；

(5)加快土地合并的措施；

(6)自愿的土地交换；

(7)土地整理实施与加速土地合并、自愿交换之间的联系；

(8)费用；

(9)实施的一般规定；

(10)法律手段；

(11)土地整理实施完毕；

(12)土地整理结束后参加者协会的工作移交及解散；

(13)土地整理结束。

这部法规是联邦德国各州土地整理的法律基础。各州都有不同形式的土地整理的具体法规。

另外，各州又依此法制定了各州的土地整理有关的法律规定。如巴伐利亚1980年10月经州议会通过了《农村发展纲要》（修改案），《纲要》对土地整理改变农村面貌提出了许多要求：

(1)改善州的农业生产和生活的基础设施条件；

(2)土地整理和村庄改造的新目标是：要保持农业和林业的用地；要保持良好

的自然环境；促进和加强农村的继续发展；产业主和居民都要积极参与这项

工作。

(3)土地整理和村庄改造的基本规定（要求）：

●农业和林业要受到保护：整理后改善土地的环境；村庄和农田建立相

应路网，改善村内交通条件；改善农业的经营条件，如扩大院落；对特

殊农业（葡萄、啤酒等）的发展，提供经营条件；保持老的传统的农业

经营方式，如不施化肥、农药等。

●要注意保护自然景观。

●要加快农村乡镇的发展。

●土地整理中要加强民主，整理区的产业主、居民都要参加整理规划的

讨论，征求意见；在整理中要保护合作股份公司的利益；要同地方政府、

协会、社会团体加强联系，一起工作。

(4)在整理实施过程中：

●对整理区各行业规划进行协调；

●要选择正确的实施方法；

●要尽量节约土地；

●要保障对地方的援助和补贴；

●整理后要对产业进行保险，等等。

这些法律、法规明确地规定了土地整理的目的、要求、任务和方法。这些规定是德国土地整理管理部门确定指导思想和顺利开展工作的有力依据和保障。

2 土地整理组织机构

联邦基本法明确规定，土地整理是各州自己的事务。所以土地整理的实际工作完全在州里，而联邦只是在粮食农林部农业结构司设一个处负责经费管理。

从目前各州政府土地整理机构设置的情况看，除了城市州（柏林、汉堡、不来梅）未设外，其余的八个州都有设置，基本分下列三种模式：

(1)黑森、北莱茵—威斯法伦州模式如下：

州粮食农林部

│

农业与农村发展总局

┌───────────┼───────────┐

农业与农村发展局农业与农村发展局农业与农村发展局

……

图1 黑森、北莱茵—威斯法伦州模式

(2)莱茵兰—法耳茨、下萨克森、萨尔、石勒苏益格—荷尔斯泰因等州模式如下：

州粮食农林部

┌────────────┼────────────┐地区政府地区政府地区政府

│

┉

┼────────────┬────────────┐

土地整理局┉

图2 莱茵兰—法耳茨、下萨克森等州模式

(3)巴伐利亚州比较特殊，机构如下：

州粮食农林部

┌───────────────┼───────────────┐

……司土地整理局……司

┅│┉

┌───────────────┼───────────────┐

地区土地整局地区土地整局┉地区土地整

局

图3 巴伐利亚州模式

全州有7个地区，设了7个土地整理局。每个整理局管辖范围大约1.0万平方公里，整理局由一位局长领导。这位局长由一位副局长和各处处长协助做好领导工作。局下一般设七个处，其中三个区域管理处，即按片负责的管理处，每处6个科，每科8个人；4~5个直属业务处，即规划设计处、农业处、财务与建设处、业务处理处。每个土地整理局约有350人左右。

在慕尼黑土地整理局里还挂靠着一个80人的综合技术中心（BZA），其中包括研究处、数据处理处和摄影测量处。它的主要任务是面向全州，进行应用科学的研究，负责数据处理及航空像片的制作。

巴伐利亚约有2500名土地整理官员。每年国家财政提供的行政事业经费为11600万马克。

由于联邦德国土地的私有制，而土地整理又牵涉到许许多多的地产主，因此，土地整理的基层组织是土地整理参加者协会。它办理参加者的公共事务，负责土地整理的规划与实施。所有土地整理区的地产主都属于参加者协会的成员。参加者选举协会的理事，一般4~8人。理事会的主席由土地整理局任命。这位主席同时也是土地整理局某个区域管理处的一位科负责人。主席对理事的决议只起间接的影响。