我国基层政府职能失位的肇因探析

自2006年中央一号文件提出新农村建设已有四年时间，在这四年新农村建设在各地的实践中，多数基层政府积极贯彻中央有关新农村建设的精神，大力推进农村建设，但也有少数基层领导不能界定好自己的职能、实行正确的定位，认为新农村建设投入大、任务重、收效慢、“政绩”小，要么持观望等待心态，左顾右盼、推诿扯皮；要么雷声大、雨点小，搞“形象工程、政绩工程”等达标升级的形式主义；更有甚者，欺上瞒下、阳奉阴违，劳民伤财。以上状况正是由于基层政府自我定位的不明确所导致。基层政府错误理解了政府的主导作用，不注重发挥农民的主体作用，越俎代庖地管了不少不该管的事，将行政职能、政治职能、经济职能、社会职能混为一谈；基层政府没有发挥出应有的功能和作用，与目标要求相去甚远，在有些地方对危害农村经济发展和社会秩序的行为采取不作为，对农村提供公共服务不到位①；基层政府在政治定位上是自我取向的，人民的利益、地方社会的公共利益都从属于上级政府的考核和政府自身的利益，以上即基层政府职能定位中存在的越位、缺位和错位现象。究其原因，它们是长期以来各种因素共同作用的结果：政府职能扩张的惯性、财政分权和税费改革之后基层政府严重的财政困难、压力型人事控制造成负责任对象的错位以及有效民意表达机制的缺乏。

一、导致基层政府职能越位的主要原因——

—政府职能的扩张

基层政府职能的扩张可以从以下两个角度来理解：首先，从政府职能扩张的一般性分析，政府职能具有扩张的惯性。第一，从国家与社会关系问题的起源来看，政府的产生和发展都是为了满足社会需要。随着社会的不断发展和进步，社会需求也相应地不断增长，政府为满足不断增长的社会需求，就必须相

我国基层政府职能失位的肇因探析

●姚荣杰

当前社会主义新农村建设中基层政府在行政作为时存在严重的越位、缺位和错位现象，本文就这些问题挖掘根源，找出其症结所在，从而使基层政府实现其自身定位，并做到对症下药。基层政府的职能扩张导致了基层政府职能的越位，不合理的财政体制导致基层政府职能缺位，而基层政府职能错位的主要原因则是压力型体制和沟通监督机制的缺失。

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应地扩展自身的职能，增加相应的机构。第二，公共物品只能由政府来提供和保障，因为公共物品一般需要较高的成本，而且具有消费上的非排他性、非竞争性和不可分割性，这是政府为社会谋求公共利益的一面。但政府为社会需求所提供的这些公共物品不是以赢利为目的的，一般不致力于降低生产这些公共物品的成本，这就会存在政府规模增长的潜在可能。因为随着对公共物品的需求越来越多，政府就必然利用对公共物品的垄断来提高费用、扩充机构、增加人员、增加财政支出，从而导致政府规模的扩大。其次，从我国乡镇政府职能调整来分析。从1982年废除人民公社体制后的乡村组织形式，规定乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，到1983年建立乡政府，实行政社分开，再到改革开放以后，乡镇政府职能经过的多次调整，总的趋势是职能越来越细，越来越宽泛、模糊、缺乏可操作性。1979年第五届全国人民代表大会第二次会议通过，1982年、1986年、1995年三次修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇政府的主要职能是：执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。在这样一种定位之下，乡镇实际成了一个全能的政府。不少乡镇干部总是认为，“干得越多越好，管得越细越好，这样才是真正的为人民服务”。乡镇政府职能的扩张使乡镇政府在政府行为上将行政职能、政治职能、经济职能、社会职能混为一谈，政社不分、政企不分、政事不分，在新农村建设中严重越位。

二、导致基层政府职能缺位的主要原因——

—不合理的财政体制

上世纪80年代到90年代初，改革以“放权让利”为主要特色，即通过向企业、地方政府下放权力调动企业和地方政府发展经济的积极性，结果“两个比重”持续下降，中央对地方的财政调控能力严重削弱。自1978年到1994年，财政收入占GDP的比重从31.2％下降到了11.2％，中央财政收入占财政总收入的比重，也从1984年的40.5％下降到了1993年的22％。于是国家在1994年进行了分税制改革，这是建国以来规模最大、范围最广、影响最深的一次整体性和结构性税制改革。②分税制参照市场经济国家的一些经验，主要着眼于对税收的征管和支配，在中央和地方各级政府之间实行了一定的分工，基本上将增长潜力最大的增值税的75％划归中央，但是却没有增加相应的义务；而地方财政占财政总收入的比例由以前的近80％下降到45％，但是财政支出的比重却是68％－75％，形成了“财权向上集中，而事权向下移”的不合理的财政体制。

就地方政府和乡镇政府之间的关系来看，以经济增长为主要业绩衡量标准使各级政府着重加快基础设施建设、改善投资环境、吸引外资，将可支配财政资金大量投入到道路、港口等基础设施建设上，对于不能马上带来经济效益的公共支出职责，上级政府则往往借助其相对于下级政府的权威和主导性力量层层下压给低一级政府，结果出现了事权层层下放的趋势。在地方政府和下级政府划分财权时，也通常凭借其主导地位，采取有利于自身的分配方案，这样，税源丰沛、税额稳定而且征收方便的收入被上级政府层层分成；留给基层政府的，大都是一些税源分散、征收成本高的收入，结果也出现了财力层层集中的局面。财力和事权配置的逆向运动，使基层政府在承担相应责任的同时，却不拥有相应的财力，因此，从20世纪90年代中后期开始，基层政府普遍陷入了严重的财政困难之中，甚至负债严重。2004年全国乡镇财政

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负债保守估计也在2000亿—2200亿左右，平均每个乡镇达400万元以上③。在这种情况下，仅靠基层政府的自有财力维持机构运转已经十分吃力，更不用说发展基础教育以及公共卫生等社会事业了。

基层政府有事权而无财权的状况致使他们面对上层各级政府下压的不断增长的财政收入目标和上缴任务时，在缺乏民主政治制衡的环境下，把眼光转到了“预算外”和“制度外”等非税财政收入上。搭车收费、乱收费成为普遍现象，农村更是形成了“头税轻、二税重、三税是个无底洞”④的局面。旨在减负治乱的农村税费改革，无疑取得了巨大的成就，在很大程度上减轻了农民负担，但是，乡镇政府财力大多存在相当程度的下降，乡村两级财政资金缺口加大。由于受财力所限和规范化财政的刚性束缚，乡镇政府不可能有效生产和供给乡村公共服务而满足乡村人民日益增长的公共需求。对于那些以农业税为主体财源的农业乡镇来说，税费改革终结自筹制度也等于终结了乡级财政的独立地位，无法正常维持乡镇机构的运行以及农村基本公共服务的提供。

三、导致基层政府职能的错位的主要原因——

—压力型体制以及沟通监督机制的缺失

1.压力型人事体制造成基层政府责任对象的扭曲

在改革开放前，单位制是整个社会的细胞，在单位之上，是以层层行政区划为中介的各级组织，而中央则是纵向组织的最高层。⑤十一届三中全会以来，我国政治体制改革所体现的重要规律就是经济发展推动政治的演变，然而，随着社会主义市场经济的建立和快速发展，我国政治体制改革出现了明显的滞后,从目前我国行政体制来看，总体上仍体现为一种集权特征,全能主义时期形成的基本政治与组织框架仍然存在，国家控制社会与经济的状况并未发生根本变化，主要体现为行政人事体制的垂直控制即压力型体制，其主要特征是将各种经济发展任务和财税利润指标进行量化分解，层层下达，完成这些任务和指标是评价每个组织和个人的“政绩”的主要标准，形成一种自上而下的压力。⑥在“压力型”体制下，上级政府把指标任务分派给各个下级政府，下级政府对于上级政府层层下达的数量化任务没有任何协商余地，只能按时完成，否则便会面临“一票否决”的危险。浓厚的行政管制色彩，微弱的公共服务意识使基层政府千方百计地调动一切资源来完成上级下达的各项指标任务，而无暇顾及乡村的公共产品需求。即使乡镇政府向乡村提供了公共服务，也是在上级政府行政命令下进行的强制性供给，很少会考虑到是否符合辖区居民的实际需要。同时，“政绩导向”的行为也损害了政府的形象，影响了干群关系，导致基层政府与地方公共利益脱离，丧失了政府的“公共性”。所以，总体来说，“合法性”源自上级任命的压力型体制，使基层政府在价值取向上更加“唯上”与自我，对上级而不对民众负责，与地方社会公共性发生分离，从而在政府行为上无法为地方社会提供良好的公共物品，进行民主管理，远远背离了新农村建设的宗旨和目标。

2.交流和监督的缺失造成基层政府对民众利益的忽视

处在基层的乡镇政府在面临上级超强的控制力和巨大压力的同时，也缺少来自下面自身服务对象的压力和监督，缺乏有效的民意整合、表达机制以及政府行为的透明度低，这样就更加使基层政府在作为时忽视群众的利益。目前，乡镇人大工作存在着诸多问题：为了节约经费，每年只开一次人代会，且安排时间大多为一天，这样代表们没有充分的时间用于酝酿和审议，各项议程只能是走马观花；乡镇人大代表素质较低，没有充分发挥民

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