浅谈地方立法的公众参与

浅谈地方立法的公众参与
摘要：地方立法是立法活动的一个重要方面，地方立法相对国家立法有其特点。

同时，公众参与已经越来越被广大公民所重视，公众不仅仅要参与政府管理，立法工作也需要公众的参与。

地方立法作为更加细致，与公民联系更紧密的立法活动，公众参与在其中更有着深刻的意义。

而我国地方立法中的公众参与制度尚存在着不少缺陷，亟待解决。

关键词：公众参与地方立法途径
在我国现有的“一元两级多层次”的立法模式下，所谓地方立法，是指有立法权的地方国家机关，依照宪法和法律的规定，根据本地区的具体情况和实际需要，依照法定的职权和程序，运用专门的技术，制定、认可、修改、废止法律规范的活动。

笔者觉得以上概念是一种从狭义的角度来理解立法活动，它仅仅是在说明有立法权的国家机关具有审议和通过法律的权力。

然而立法是一个呈体系化的特定活动，它是由提案权、起草权、发表建议权、审议权、公布权等一系列的权力所组成的。

《立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动.”由此可见，立法不是政府独有的权力，公众也有参与立法的权力，只有充分保障公众的立法参与权，才能保证立法从提案到法律公布以及实践中的立法监督都符合科学化和民主化，因此公众参与地方立法是非常有必要的。

一、公众参与立法活动的法律依据
（1）公众参与立法活动的宪法依据
《中华人民共和国宪法》第二条第二款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。

”第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。

”第四十一条第一款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。

”立法是一项国家事务，立法是国家立法机关和行政机关及其工作人员所进行的活动，是我国社会主义法制建设事业的重要内容，由上述规定可以看出，宪法赋予了公众在国家和地方立法活动中的参与权、提出意见和建议权、监督立法机关以及其工作人员立法活动权。

这就充分说明了公众参与国家和地方立法是有宪法依据的，也说明了只有公众参与的立法才有人民性和民主性。

(2)公众参与立法活动的法律法规依据
《中国人民共和国立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。

”第五十八条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。

”《规章制定程序条例》第十四条规定：“起草规章，应当深入调查研究，总结时间经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。

听取意见可以采用书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。

”这些法律、行政法规的规定内容有力
地说明了公众参与立法活动是一项法律制度，不仅仅立法机关、政府和政府各部门必须贯彻实施，而且社会各界和普通公众也必须依法履行好参与国家或者地方立法活动的权利。

二、公众参与地方立法的作用
公众参与地方立法，能够协调各种社会关系利益，使社会各个阶层和谐相处。

当前，各级人大在调节利益冲突中正在发挥着越来越重要的作用，但在现实生活中，由于代议制的固有的局限性，并非所有公民都在立法机关中有自己的代言人，他们的利益和意志也不可能在立法机关中都有充分的反应和传达的机会，要在立法活动中广泛的反应广大人民的利益，立法就不能是封闭的，而应当向公众开放，为利益各方提供一个表达的平台，给他们一个平等的发言机会，让各种利益在立法过程中进行充分的博弈。

因此，引导公众参与地方立法，使立法的过程称为一个各种利益相互博弈的过程，对于弥补代议制立法的不足，协调各种利益关系，在一定程度上避免立法上的偏颇，实现社会的和谐就很有必要。

公众参与地方立法，能够弥合立法者与公众在法规上认识的偏差。

当前各种立法不断增多，立法机关的立法任务越来越繁重，而立法机关的组成人员多为兼职的情况下，仅仅由立法者审议法规案或者进行各种立法调查，获取到的信息就可能因为各种原因而失去它的真实性。

另一方面，在现代立法中，立法者面对的问题日益复杂，有很多事专业性、技术性很强的立法，而立法者本身可能不具备这方面的专业技术知识。

这两方面的原因，都可能使立法者与公
众对某一立法问题在认识上产生偏差。

因此，如果能引导公众有序参与立法，能够在立法者与专家学者、普通群众、利害关系人之间建立直接、及时、多方位的信息沟通渠道，形成信息的互补，对于纠正立法者可能产生的认识偏差，完善法规案无疑是有所帮助的。

公众参与地方立法，能够使立法获得广泛的社会基础，使法规得到公众的认同，从而有利于法规的实施。

和谐社会的法律规范是公众普遍认同的规范。

公众参与地立法活动，就各自关注的问题发表看法。

这不仅仅是一次意见表达的过程，而且是一次深入人心的普法过程，它不仅能使法规更好地体现人民的意愿和要求，维护人民的利益，而且能够向民众宣示出法律常识、法理理念、法理思想，这比简单的技术性普法举措更深入人心。

三、我国现有地方立法中公众参与机制现状
根据《立法法》的相关规定和我国二十多年的地方立法经验，我们在地方立法方面形成了一整套程序规范、运行有效的立法工作体制，明确了立法工作中人大常委会以及政府的相应职权和工作程序，为地方立法提供了制度保障。

随着我国从计划经济向市场经济转型带来的社会转型，以及我国社会主义民主政治建设的不断发展，我国公民的法治意识得到提高，而现有的地方立法体制并没有跟上公民法治意识提高的步伐，公众参与地方立法活动并没有得到很好的落实，主要体现在以下几个方面：
（一）程序不完善。

其表现在公众参与的程序规定不够具体明确，是否对公众意见采纳不予公开。

公众参与的范围不明确，只有
笼统的规定，似乎公众可以参与所有的立法活动，但实际上能否参与取决于地方立法主体的自由裁量，其决定的依据当然也就不得而知了。

（二）反馈性不强。

公众的意见收到以后只是内部讨论和研究，在自发主体的立法过程中和公布的法规规章中往往没有说明，公众提出的意见和建议往往石沉大海，这样公众意见是否被采纳了便是无人知晓。

如此，何以提高立法机构和政府的形象。

（三）约束性不够。

公众参与在《立法法》和两个条例中都不是强制性规定，具体的操作都是取决于行政机关的自由裁量。

例如，哪些立法事项哪些环节公众可以参与，公众参与的途径如何确定，这些都是没有确定的。

自然，公众参与无法实现也无法在律上得到救济。

四、我国公众参与地方立法活动的出路
（一）加强信息公开
信息公开不仅仅是要实现政府行政信息公开，立法也应遵守之。

公开是所有公权力运作所必须遵循的基本原则。

具体到地方立法中，不仅包括政府领域，也包括广大地方立法机关。

信息公开的重要意义主要表现在：
1.信息公开有利于提高立法工作的透明度，密切政府与人民的关系任何制度的建立都是为了公民权益的更好保护和实现，但是这首先要求公民对制度本身有一个全面而清晰的认识，并且对之产生自愿的接受，否则任何制度的推行，哪怕是对公民有益的制度也会
遭遇不解和阻碍。

2.信息公开有利于保障公民知情权，为公民参与立法协调并监督立法协调工作提供前提条件。

公民的有效参与必须以信息公开问前提，否则，公民对参与的方式、程序、内容都一无所知，从而也就谈不上什么所谓的参与。

3.信息公开有利于防止和避免地方领导人”暗箱操作”，为个人”政绩”而做出损害地方民众利益。

当地方立法的运作是不公开进行时，就会产生滥用权力的可能，信息公开就打破了这种”暗箱操作”的可能，使地方立法协调工作真正符合本地民众利益。

（二）加强与公民的沟通过交流，让公民拥有动议权
作为公众参与立法的重要制度化途径，立法动议制度在许多国家得以建立。

例如，美国《联邦行政程序法》第553 节第5 款规定：”各机关应给予利害关系人申请发布或废除某项法规的权利。

”在我国，可以从地方开始试行公民对立法的动议权。

首先，明确规定公民有立法动议权，公民有向有关立法主体提出制定、修改、废除法律的权利，同时立法机关要进行统筹考虑，对建议要予以回复和说明理由。

其次，要对提出立法动议的程序予以规定，公民是否能对所有的立法领域拥有动议权，在多长期限内提出动议，以什么形式提出都要予以规范；对立法主体而言，怎样接受动议，以及对动议做出怎样的回应都要进行相关规定。

（三）完善听证制度
表达权利是公众参与行政立法的重要组成部分，而公众如何有效的将自己的意见表达出来并被行政主体所采纳，最有效的途径莫过于立法听证。

尤其是要加强公众参与立法的法律效果，应该明确规定对听证过程中公众的意见予以书面答复，不采纳的要说明理由，采纳的要在立法中体现出来。

（四）形成公众利益集团和专家协助的模式
许多国家，公众是以利益集团的形式参与共享立法权。

在理论上，利益集团的参与相对于公民的个体参与，更具有代表性，并且能聚合个体力量，以对抗公共机构；还可以防止”搭便车”的思想和行为；并且团体掌握着比个体更丰富的物质、信息、人力、智力等立法资源，也更熟悉立法程序和公众的立法权利以及如何行使权利。

团体比个体参与更能切实保障公众实际共享地方立法权。

因此，我们应当改变观念，在目前主要以个体参与地方立法的同时，充分重视现存的公众利益集团，大力发展新的公众利益集团，并在将来实现公众利益性集团作为公众参与的主要形式。

专家协助即指由专家、学者等有特定专长的人为公众提供参与立法的帮助，包括提供咨询、立法建议、参与方式等指导。

公众相对于议员而言，立法水平较低，不明白参与程序，因此，通过专家协助制度能够强化公众参与度，弥补公众在知识结构和能力方面的欠缺；帮助公众解决地方立法的专业性、技术性问题。

因此，它可以有效防止公众参与地方立法的衰退，并使效率得到提高，立法质量得到保证。

参考文献：
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