浅论各国行政法的形成和历史发展

浅论各国行政法的形成和历史发展
安徽财经大学　陈同军
[摘　要]笔者在本文中对法国、德国、英国、美国、日本和中国的行政法的形成和历史发展做了一个简要论述,希望通
过这项研究得出一点启示,对于完善中国的行政法制度,推进中国行政法学的研究,为建设有中国特色的社会主义法治国家有所帮助。

[关键词]行政法　行政法学　形成和历史发展
一.导论
行政法是现代民主政治发展的明显标志,任何国家行政法的发展都得吸收、借鉴、参考和研究不同法律文化背景中的行政法的经验和价值,而且对世界各国行政法的比较研究,
是繁荣法学研究与法制建设必须的,同时探索行政法在不同国家环境中的运作和实效,有助于了解当代行政法发展的趋势。

因此,笔者在本文中收集了各国行政法和行政法学形成和发展的历史资料,并在此基础上提出了自己的观点。

二.本论
各国行政法的形成、历史发展与本国的具体国情都有着密切的联系。

各国的市场机制和其它私法规定虽然都带来了很大的好处,但是同时也存在着像市场失灵,经济权力被滥用,安全受到威胁等问题。

针对私法的不足,各国立法机关或早或晚的都采取了行政手段来预防这些弊端,从而推进了行政法的形成和发展。

下面笔者将对各国的具体情况加以论述:
(一)法国行政法法国是现代行政法和行政法学的发源地。

对法国行政法和行政法学的形成和发展过程以及特点进行了解,有助于对中国现代行政法的各项制度和行政法的原则的理解,也有助于理解现代行政法学的精神和原理。

1.法国行政法院的形成和发展
为了了解法国行政法和行政法学的形成和发展必须对法国的行政法院有所了解,因为法国行政法的渊源主要是法国行政法院的判决。

法国行政法院(Con seil d‘E tat )创建于1799年,但起初它无权决定和判决从大臣处传来的公民的上诉,只能向国家元首提出自己的建议。

从19世纪30年代起,行政法院中的诉讼处开始独立行使审判权。

1872年5月24日的一项法律,使行政法院在法律上有了决定权,但审理案件仍要由有关大臣转。

1889年的卡多一案,使行政法院获得了直接从公民那里受理行政案件的权利。

与此同时,行政法院内部的组织也开始得以完善,内设的内政处、公共工程处、社会处、财政处和诉讼处的分工合作渐趋合理。

从19世纪80年代起,行政法院中诉讼处作为全国最高的行政审判机构,独立地担当起了行政审判的事务。

从此,法国行政法院开始以完备的组织系统在世界上显露它的光辉历史。

2.法国行政法学的形成和发展
法国近代行政法学的形成和发展,可以分为四个时期:(1)潜在的创造期(1800—1818)这个时期,法国行政法院的审判职能还不健全,处理行政案件的判例还没有公开,有关行政法研究的著作还没有面世。

(2)明显的形成发展期(1818—1860)在这个时期,法国行政法学界出现的几个事件影响了行政法的发展,最终导致了行政法学的诞生。

①1818年到1830年围绕法国行政法院改革的大讨论。

②行政法讲座的开设。

③“巴黎学派”和“普瓦捷学派”的形成和发展。

④行政法总论研究的出现。

⑤论述行政法各论的作品大量出现。

(3)组织化的时代(1860年—20世纪20年代)
在这个时期,法国行政法学界出现了大量的优秀学者,有奥柯、莱菲利埃尔、贝泰勒米、狄骥和奥利弗等,他们的作品使法国的行政法学形成了固定的模式。

(4)成熟期(第二次大战以后)战争过后,各国民主主义的影响,依法行政思想深入人心,还因为国家干预行政事务范围的扩大,法国行政法和行政法学的研究都进入了成熟的时期。

(二)德国行政法自15世纪以来,在地方一级和帝国开始出现了警察法。

和其他任何法律部门一样,警察法的制定与否完全取决于统治者的随心所欲。

在地方帝国,建立了调节机构,来作为对抗不断扩张的行政权力的法律救济。

在帝国有两个最高法院,实际上两者都有受理控诉行政机关案件的裁判权,但是,这两个最高法院的裁判权受到统治者特权的严格限制。

他们不服从它们的裁判。

在地方,统治者规定了行政专家小组,由被授予裁决行政活动中产生的纠纷的权力行政当局组成。

这类行政纠纷作为政府的事务不受普通法院的管辖。

1794年的普鲁士普通法是第一部完整的综合性的实体法法典。

它所确立的法律主治原则,成为调整统治者和被统治者之间关系的基础。

该法成为此后出现的专制国家和宪政国家的桥梁。

受到19世纪初法国大革命以来自由主义的政治思想的影响,德国中产阶级要求国家在其行为方面具有可预测性,特别是对国家影响私人事务的活动更是如此。

为满足这些要求,行政机关不仅受法律的约束,而且凡无法律权限,行政机关就不能干涉人民权利,警察职能应限于维护公共安全和公共秩序,一般不得扩大到公共福利方面。

1808年,普鲁士将某些行政专家小组对行政纠纷的裁决权转移给普通民事法院,却导致了裁决机关和行政机关的分离。

1849年帝国宪法草案第182条清楚地表明了改革行政纠纷裁决方式的立场。

它规定,停止行政裁决权,一切侵犯权利的案件均由法院负责判决。

巴登把182条解释为应当由独立的行政法院裁决行政纠纷,这个观点一直影响到现在。

1872年到1875期间,普鲁士创立了独立的行政法院体系。

初等法院为县委员会,中等法院为区委员会,高等法院为普鲁士最高行政法院。

最高行政法院具有司法法院的一切特征,享有充分的独立性而且和行政机关分离。

而初等行政法院既没有高等
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行政法院那样的独立性,也没有与行政机关分离。

1939年8月12日,为了建立统一的行政体制来执行纳粹主义者的要求,希特勒用行政机构受理公民对行政机关的控告的方式,取代了过去实行的由行政法院受理的纠纷的形式。

1939年11月6日,希特勒假借精简行政机关的名义,将一审行政法院的管辖权转移给下一级行政机构。

1944年8月7日,德国各邦的高等行政法院全部被废除。

1946年10月10日,在德意志联邦共和国领域内,恢复了第二次世界大战前的行政法院体系。

1949年,颁布《德意志联邦共和国基本法》,规定建立联邦行政法院机构。

行政法院在1952年9月23日正式建立。

1960年1月12日《行政法院法》取代了以前的一切法律,并规定各邦建立统一的行政法院制度。

德国行政法具有悠久的历史。

但是,它所表现的现代行政法形式的内容直到十九世纪下半叶才开始出现。

1871年,德国才第一次建立了一个相对强大的中央统治——俾斯麦统治的德意志帝国。

但是,这并没有使德国成为一个统一的国家。

1946年10月10日,在德意志联邦共和国领域内,恢复了第二次世界。

(三)英国行政法
英国行政法学起步很晚。

英国的第一部《行政法》直到1929年才出版。

大部分学者对行政法持批评态度,认为行政法的内容是行政机关的委任立法和行政审判权,是官僚主义的胜利。

直到20世纪50年代以后,英国法学界才开始比较全面地对行政法学进行研究。

行政法在英国起步晚的原因是多方面的,但主要有以下三个方面:
1.英国属于普通法系国家,普通法的特点是公法和私法没有严格的区别,公民和政府之间的关系以及公民相互之间的关系,原则上受同一法律支配,同一法院管辖。

因此,行政法学不是一个单独的部分,也没有明确的行政法概念。

2.19世纪80年代以后,英国公法学界占主导地位的学说是戴雪的理论。

戴雪认为:行政法是法国的东西,是保护官吏特权的法律。

在这种制度下,支配政府和公民的关系的法律和支配公民相互关系的法律不一样,是两种不同的法律体系,由两种不同的法院系统管辖。

给予官吏特别保护,和英国的法治原则不相容。

3.英国民族有岛国心理,认为英国的公法制度比其他国家好,这是王名扬的观点。

但是,随着行政管理事务的日益增多,行政权利的不断膨胀,英国加强了各行政领域的立法工作,并设立了许多裁判所,法学界也开始关注行政法的研究。

70年代末,英国出版了行政法作品主要有:E.韦德的《宪法和行政法》、加纳的《行政法》、史密斯的《行政行为的司法审查》等。

通过这些著作,英国学者确立了一个与欧洲大陆不同的富有英国特点的行政法体系:英国的行政法研究主要涉及权力分配关系,司法审查和行政救济等问题,范围比较狭窄。

(四)美国行政法
美国行政法的历史并不短,它与美国政府几乎同步发展和形成起来的。

在第一届国会的第一次会议下,就制定了三部授予行政权力的法律。

其中,第一部授予美国总统制定规章,给残疾军人提供养老金,另外两部则赋予海关税务官以裁判权。

后来的立法机关仿效第一届国会进行了授权立法。

到1900年,拥有制定规章和裁决权的联邦行政机关已经达到17个。

但是美国的行政法学的起步却比较晚,直到1893年,第一部行政法著作《比较行政法》才出版。

美国行政法学起步晚的原因,王名扬认为主要有三点:
1.受英国普通法传统的影响。

传统的行政法规则大都包含在普通法中,而普通法不进行分类,没有行政法的概念和对行政法的独立研究。

2.受戴雪观点的影响,对行政法有误解。

3.美国在很长时间内,奉行自由放任政策,国家尽量不干预私人的活动,行政机关的职能不多,不存在研究行政法的客观需要。

直到19世纪末,行政机关逐渐控制私人经济活动,行政机关行使巨大权力时,才产生研究行政法的实际需要。

(五)日本行政法
在日本,从法学角度阐明行政法的问题,使行政法学成为一门近代社会科学的是美浓部达吉、织田万等人。

在《读穗积八束的公法的特征》、《论公法与私法的关系》的等论文中,美浓部达吉对穗积八束等人的官僚式的行政法学理论进行了批判。

美浓部达吉提出:
1.尽量扩大给予国民权利保护的范围。

2.通过行政法解释论,扩大行政诉讼管辖的范围。

3.对其他损害公民权利的事项,通过民法给予救济。

田中二郎(1906——1982)通过对行政法的思想基础即自由主义的立场、公法与私法的区别、行政行为瑕疵论等问题的阐述,逐步使行政法变得系统、完整,并最终在《行政法讲座》、《行政法演习》等作品中,确立起了一个独立的日本行政法学体系,该体系以国民权利的保护、依法行政为核心。

这一体系,到70年代,随着日本社会法律现代化进程的加快,又得到了进一步的发展。

(六)中国行政法
我国行政法的历史发展
1.初创阶段(1949—1957年)
2.停滞和遭受摧残阶段(1957—1978年)
3.重建和发展阶段(1978—1989年)
4.发展和向新模式转化阶段(1989—2004年)
我国行政法学的历史发展
1.“史前阶段”(1949—1978年)
2.创建阶段(1978—1985年)
3.全面发展阶段(1985—1989年)
4.深入发展和学术流派逐步形成阶段(1989—2004年)
行政法最主要、最基本的调整对象是行政主体与行政相对人的关系。

对于行政法应该如何调整此种关系,如何配置双方当事人的权利、义务,从而构成怎样的法的秩序,行政法学者有不同的主张、观点、理论,这些主张、观点、理论通过较长时期的相互争论和在争论中的不断完善、发展,逐渐形成了行政法学的各种流派。

其中主要的、较有影响的流派有三个,即控权论学派、管理论学派和平衡论学派。

1.控权论学派的主要观点
沈岿博士认为:(1)行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障个人自由权利;(2)行政法最重要的内容是独立的司法权对行政行为予以司法审查,从而达到其最大可能地限制和控制行政权的目的;(3)行政机关权力的范围必须受到严格限制,其管理只限于国防、外交、财政、治安等少数领域,最大可能地排斥自由裁量权;(4)行政法治原则包括对一切行政活动的总括性要求,任何没有法律明确授权的行政行为,都不具有(下转第65页)
为学生起到表率作用。

如果学校的领导和老师们自己都是通过拉关系和抄袭论文等不诚信的手段升官和进职,有怎么能口口声声要求学生守信呢,我们学校开展的诚信教育又能起多少作用呢。

(2)采取加强大学生的诚信教育和严格的管理一起抓的方针。

高校要进一步提高对大学生诚信教育的认识,把诚信教育放在人才培养的重要位置。

要继续利用《邓小平理论》和《思想道德修养》两课加强和改善思想政治教育,为诚信教育奠定思想理论基础。

教育者还要把大学生的诚信教育纳入到教学过程,注重提高大学生的诚信意识。

如学计算机网络的就要立志不作“黑客”,并与“黑客”作斗争;学会计就要树立不做假账的信念等等。

“不以规矩,不成方圆”,在加强教育的同时,还应该狠抓管理。

教育不是万能的,对那些因自觉性差而做出失信行为的学生还应配以严格的制度管理,落实惩戒措施。

通过他律的方式,使其走向自律。

例如对考试作弊行为,可以制定出限制如评优、助学贷款甚至开除学籍等惩戒措施;对恶意拖欠学费行为,可以制定出如推迟颁发毕业证书和学位证书等惩戒措施。

这些严格的管理将有效促使失信者逐渐学会守信,从而形成守信受益、失信受损的校园氛围。

(3)在社会实践中开展诚信教育,促使学生的诚信道德内化。

大学生诚信教育除了课堂教育之外,还应该付诸实践。

让他们在实践中亲身体验诚信的意义和价值,提高实践诚信的自觉性。

学校可以组织学生深入信用好的企业和工厂进行调研和参观学习,让他们亲身感受到一个企业要想在激烈的市场竞争中立于不败之地,除了靠先进技术之外,最重要的还要靠企业的诚信,企业有了诚信,才能有顾客。

2.3建立大学生信用档案机制
要建立大学生信用档案的考核模式。

在档案中详细记录大学生的个人品德、归还助学贷款、履行就业协议等诚信和不诚信的轨迹,并将信用档案存入人事档案,作为将来继续深造、就业和二次就业的重要依据。

教育部还要组织建立电子信用档案查询系统,供就业单位及金融机构等部门查询。

通过让社会也参与对大学生不诚信行为的监督,让大学生深刻体会到自己的不诚信行为将影响到自己的一生,使大学生牢固树立“珍惜信誉如同珍惜生命”的理念,充分引起大学生对个人诚信度的关注。

2.4大学生应该加强自我修养,并注重诚信品质修养
大学生诚信缺失的不仅仅是由于客观原因造成的,还与其自身主观原因和修养的高低有着直接关系。

因此,大学生要不断地加强自我修养,努力改造世界观、人生观、价值观,增强因失信带来的短时利益诱惑的抵御能力。

古人云“见贤思齐,见不贤而自省”,说的就是向品德高尚的人学习,对外部环境的一些不正之风,应该做到自省,自重,自警,不跟从,以己为范。

大学生诚信缺失的问题是由于多方面造成的。

因此,大学生诚信道德建设应作为一个庞大的系统工程来抓,在我们社会、学校、家庭及大学生自身全面长时间的共同努力解决,我们坚信大学生一定会重新树起诚实守信的良好风尚。

参考文献
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[5]吕崇明.大学生诚信教育对策探索[J].山西高等学校社会科学学报,2006,18(1).
[6]吴青霞.关于大学生诚信危机的思考[J].湖南科技学院学报,2005,26(12).
(上接第63页)公民必须服从的正统性而归于无效。

2.管理论学派
甘雯博士概括了管理论学说的四个基本特征:
(1)强调行政权力的优越性;
(2)忽视个人权利保障;
(3)有关行政程序和司法审查的理论相对落后;
(4)行政法理论体系和结构具有明显倾向性。

3.平衡论学派
罗豪才教授和甘雯博士在1996年合写的一篇论文中将其归纳为八点:
(1)行政法既要保障行政管理的有效实施,又要防止公民权利的滥用或违法行使。

(2)行政法是调整行政关系和监督行政关系的法律规范和原则的总称。

(3)依法行政是行政法的一项重要的基本原则,但对依法行政的内涵应予以新的解释。

平衡论认为,现代行政可以分为两类:一类对相对方的权利义务产生直接影响,如行政命令、行政处罚、行政强制措施等;另一类对相对方的权利义务不产生直接影响,如行政规划、行政指导、行政咨询、行政建议、行政政策等。

(4)综合运用行政法的各种手段,即在必要的场合运用命令、强制手段,同时在大多数场合尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段,淡化权力色彩。

从以上部分我们不难得出各国行政法的形成和发展虽然有早有晚,但由于客观的需要,其形成和发展是必然的。

三.结论
中国当代行政法学研究很重视对国外行政法学的借鉴,并且已经取得了很大的成就,但是“作为一门实践性的学科,行政法学回应和解决行政法律实践中出现的问题还不够,对整个法学研究作出超越学科的贡献也是欠缺的,相当一部分研究者在学术研究的视角和方法上还存在很大问题,理论与务实还需要更加紧密合作”(应松年)。

因此,笔者认为,我们必须义无返顾的继续进行行政法学的基础理论研究,因为崭新的构想常常是从基础研究开始的,但同时,把其他国家的学者花时间、精力、财力和物力完成的基础理论研究成果有选择的“拿来”,充分消化后结合我国的具体国情加以应用,也是一个捷径。

当然,在“拿来”的时候必须对该理论在其国家的形成、发展、功能、文化背景、现实运作状况等方面进行认真的分析,这也是笔者对各国的行政法的形成和发展加以简要论述的目的。

参考文献
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[2]姜明安.《行政法与行政诉讼法(第二版)》,北京:北京大学出版社2005年版.
[3](印)M.P.赛夫.《德国行政法—普通法的分析》,山东:山东人民出版社2006年版.
[4][日]大木雅夫.《比较法》(修订版),北京:法律出版社2006年版.。