黄行文 论我国行政复议制度之不足及其完善 宜宾学院学报2003年第3期

行政复议，在不同的国家有不同的称谓，如美国称“行政上诉与复议”，法国称“行政救济”，日本称“行政不服审查”，韩国称“行政诉愿”等。世界各国由于政治、经济、文化、法律和传统等方面的不同，对行政复议含义的认识也存在着差异，因而在行政复议概念的界定上也就难以形成一致的认识。在我国，行政复议是指公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向作出具体行政行为的上一级行政机关或法律、法规规定的其他行政机关提出申请，受理该申请的行政机关或法律、法规规定的机关依照法定程序作出行政裁决的活动。它具有以下几层含义：行政复议必须以相对人不服行政机关作出的行政行为由此产生行政争议，并向法定的行政机关依法提出复议申请为前提条件；行政复议以行政争议为处理对象并以解决行政争议为直接目的；复议机关必须是对作出行政行为的行政机关有领导权或监督权的行政机关；行政争议是一种行政法律行为，由于其严格的程序在一定程度上与司法行为相类似，所以也有人把行政复议称做“准司法行为”。行政复议具有行政性、职权性、监督性、程序性、救济性等特点。

一、我国行政复议制度的发展历程

现代意义上的行政复议制度在我国始于辛亥革命之后。当时的行政诉讼与现代意义上的行政复议制度很相似。１９３０年，当时的国民政府实施了《诉愿法》，确立了行政诉愿制度（行政复议）。后来，台湾地区对该法进行了多次修订，形成了较为完备的行政诉愿，即行政复议制度。新中国成立后，我国行政复议制度的建立大致经历了以下几个阶段。

１．行政复议的萌芽和初步发展阶段（２０世纪５０年代）

行政复议制度在新中国成立初期就已产生。１９５０年１１月１５日，政务院批准、财政部公布的《财政部设置检察机关办法》第六条规定：被检查的部门对检查机构之措施认为不当时，须具备理由，向其上级检查机构申请复核处理。这里的“申请复核处理”就是指行政复议。可以说，这是我国现代意义上行政复议制度的雏形。

２０世纪５０年代中后期，我国的行政复议制度有了初步发展。这一时期规定行政复议内容的法律、法规主要有：１９５４年的《国营企业内部劳动规则纲要》，１９５５年的《农村粮食统购统销暂行办法》，１９５７年全国人大批准通过的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖罚暂行条例》和１９５８年的《农业税条例》、《中华人民共和国工商统一税条例施行细则（草案）》等。２０世纪５０年代的行政复议制度的特点是：复议决定为终局决定，当事人不得对复议决定提起诉讼。

２．行政复议制度受到破坏阶段（２０世纪６０年代到７０年代后期）

这一阶段由于受到“左倾冒进”和“法律虚无主义”的影响，加之十年“文化大革命”给社会主义法制造成的破坏，行政复议制度几乎荡然无存。在２０年间未经清理的法规中仅有一例涉及行政复议，即交通部１９７１年发布的《海损事故调查和处理规则（试行）》第十四条。

３．行政复议制度恢复和进一步发展阶段（２０世纪８０年代至今）

党的十一届三中全会以来，行政复议制度作为社会主义法制建设的一项重要内容重新被提到议事日程上来，并得到迅速发展。到１９９０年１２月为止，我国有１００多部法律、行政法规规定了行政复议。这些规定，对有效地解决行政争议、加强行政机关自身监督发挥了积极作用。据调查，在向法院提起诉讼的行政案件中，有近９０％是经过复议的；在治安行政案件中，有８５％是通过复议解决的。１９９０年１２月２４日，国务院发布了《行政复议条例》，并于１９９１年１月１日起施行。《行政复议条例》的发布施行，标志着我国的行政复议进入了一个新的历史发展阶段，为我国行政复议工作提供了最直接的法律依据，对促进国家行政机关依法行政具有十分重要的意义。

１９９９年４月２９日，第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》），并于１９９９年１０月１日起施行。《行政复议法》第一条明确规定了其立法目的是“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使行政职权”。据此，《行政复议法》确立了我国行政复议的基本法律制度，成为调整国家行政机关与行政管理相对人之间的又一部基本法律规范。

二、对《行政复议法》的总体评价

《行政复议法》是在总结《行政复议条例》实施以来所获得的经验基础上，结合我国行政复议实践中出现的新问题和新情况，从依法行政的基本原则出发而制定的。根据我国的现实国情，对行政复议制度作了进一步完善。首先在体系结构上进行了精简，章节由原来的１０章减到７章，条文由

浅谈我国行政复议制度的发展和完善

张念庆

（河南工业大学经贸学院，河南郑州４５０００１）

摘要：我国现行的行政复议制度是行政机关的内部纠错制度。２０世纪５０年代，我国已有了行政复议制度，但没有专门的立法。１９９０年１２月，国务院发布了《行政复议条例》；８年后，《行政复议法》出台，并于１９９９年１０月１日开始施行。至此，我国已初步建立起对行政权的事前、事中和事后监督与制约的法律机制，这对于促进行政机关依法行使职权，保护公民的合法权益将起到重要作用。

关键词：行政复议；行政复议条例；行政复议法

收稿日期：２００７－０７－１０

作者简介：张念庆（１９６９－），女，河南工业大学经贸

学院教师，硕士，研究方向为国际经济与贸易、公共管理。

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原来的５７条减到４３条，在章节、条文减少的同时，内容却更加丰富，更有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益以及对行政机关依法行政的监督。其表现主要有以下几个方面。

１．扩大了可申请复议的具体行政行为的范围

行政复议作为一种行政救济制度，它应当与行政诉讼所提供的司法救济有所区别，以体现它的独特价值。但是，原有行政复议制度的复议范围比较窄，为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的积极作用，促进依法行政，《行政复议法》扩大了申请复议的具体行政行为的范围。同原来的复议申请范围相比，明确规定增加的内容有：认为行政机关变更或者废止农村承包合同，侵犯其合法权益的；认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；申请行政机关依法发放社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；申请行政机关履行保护受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；等等。行政复议范围的扩大，提高了对公民权利保护的水平，既是法制的进步，也体现了行政复议作为一种公民权利救济制度的独特价值。

２．抽象行政行为纳入复议审查范围

《行政复议条例》规定的复议范围仅限于具体行政行为，而明确排除了公民对抽象行政行为的复议申请权。这些规定是基于我国当时的情况和法制发展水平考虑的，也与国外多数国家的规定相一致。但随着实践的发展，将抽象行政行为纳入复议申请范围已成为迫切需要。

将抽象行政行为纳入复议范围是有宪法和法律依据的。我国宪法规定公民对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关申诉、控告或者检举的权利，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复。宪法第八十九条规定，国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当命令、指示和规章，改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。地方组织法第五十九条规定，县级以上各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。因此，根据《行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章以下的规定（多属一些规范性文件）不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请，将抽象行政行为纳入复议审查范围，是行政复议制度的重大进步和创新。

３．程序上进一步方便申请人

行政复议与行政诉讼所提供的司法救济相比，具有及时、方便、成本低等特点，应当更容易为群众所接受。但是，从《行政复议条例》实施的情况来看，效果并不理想，大量的行政纠纷并没有通过行政复议这一途径加以解决。据统计，从１９９１年１月《行政复议条例》实施到１９９７年年底，全国共有２２万件行政复议案件，平均每年只有３万件。而同期行政诉讼案件却逐年上升，仅１９９８年就达１０万件。这表明，行政复议制度的优越性并没有得到充分体现。这里有对行政复议制度宣传普及不够、群众对行政机关信任度不高的原因，也有制度本身的原因。如：在管辖上，很多情况下，申请人需要到异地去申请，不方便；时限较短，不利于申请人进行充分的准备等。《行政复议法》充分考虑了上述因素，在复议管辖权、申请形式、时限、不得收费等方面均作出宽松的规定，力求方便群众。

３．强化了对复议活动的监督，严格规定了复议机关的法律责任

原有行政复议制度得不到有效实施的一个重要原因，是有的行政机关怕当被告或者怕麻烦，对复议申请应当受理而不受理；有的行政机关官官相护，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为该变更的不变更。在制定《行政复议法》时，注意从提高行政复议的有效性上完善行政复议制度，强化了上级行政机关对复议活动的监督，严格规定了复议机关的法律责任。

三、行政复议制度——

—行政法制建设中的重要一环改革开放以来，我国行政法制建设无论从广度、深度上，都有了长足的发展。它总体上是遵循着“保证行政机关依法行使职权”和“防止行政权的滥用”这两个原则进行的。对于行政权及其运作来说，它是赋权与控权的统一，保障和监督的统一，在具体法律制度的建设上，则经历了一个有先有后、不同时期各有侧重的过程。先是制定了大量的部门行政法，赋予行政机关各项行政管理权，接着制定了行政诉讼法，建立了对行政权的司法审查制度；继而制定了《国家赔偿法》，建立了对违法行政给公民权利造成损害的行政赔偿制度：它们都是对行政权造成的损害给予救济的法律制度。近年来，国家还注意加强对行政行为的程序制约和事前控制，制定了《行政处罚法》等以程序为主要内容的法律，制定了《行政监察法》《审计法》等，以加强对行政机关系统内部的日常监督。《行政复议法》是监督行政权和保护公民权利的又一项重要法律制度。行政复议是从解决行政争议入手，运用行政机关系统内部的层级监督关系，由上级行政机关对引起争议的行政行为进行审查，对合法的行政行为予以维持，对违法或不当的行政行为予以撤销或变更。至此，我国已初步建立起对行政权的事前、事中和事后监督与制约的法律机制，这对于促进行政机关依法行使职权，保护公民的合法权益将起到重要作用。

我们相信，随着我国行政复议制度的健全和完善，行政相对人的合法权益必将进一步得到保证和维护，依法行政的水平也必将提升到一个新的高度。

参考文献：

［１］于安审定．行政法与行政诉讼法［Ｍ］．北京：中国方正出版社，２００３．

［２］罗豪才等．中国行政与刑事法治世纪展望（法学家访谈丛书）［Ｍ］．北京：昆仑出版社，２００１．

［３］湛中乐．法治国家与行政法治［Ｍ］．北京：中国政法大学出版社，２００２．

［４］刘杰，郑建新．行政法学［Ｍ］．北京：中国人民公安大学出版社，２００１．

［５］罗豪才主编．行政法学［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２００１．

责编：柳青

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