第十六章 南京国民政府时期的法律制度

第十六章南京国民政府时期的法律制度
【学习建议】：
南京国民政府的法律制度具有双重性：从历史发展的角度看，它既是清末开始的半殖民地、半封建社会法律制度的继续，又表现出了新的时代特色，在不同阶段具有不同的特点；从实质和形式来看，在30年代形成的法律体系既是地主、买办、官僚资产阶级的意志的体现，又使中国近代法制在形式上趋于完备；从法律内容上来看，它既吸取了大量西方国家的立法精神，有保留了许多封建的法律传统；从实行法西斯独裁统治的手段来看，它以公开的法律强制和秘密的非法镇压相辅为用。

对本章的学习，应以南京政府法律活动的背景、南京政府的“六法”为主干，对其法律内容和形式进行具体分析。

【本章知识点】：
1．南京国民政府的立法体制和原则
2．南京国民政府的法律体系
3．南京国民政府的宪法性文件
4．南京国民政府的主要部门法
5．南京国民政府的司法机构和特务组织
第一节南京国民政府的立法概况
【基本内容】
一、国民党“训政”下的立法体制及原则。

南京国民政府是以孙中山提出的“建国三时期”作为政治体制演进的标准。

“训政”的核心是“以党治国”，既统治权由国民党独揽；政府成员由国民党指派；政府对国民党负责。

在“党治”的原则下，国民政府实施三级立法体制，它有国民党中央执行委员会和中央政治会议、国民政府、地方行政机关组成。

二、南京政府的立法体系主要包括成文法和例（判例、解释例）。

三、南京国民政府的立法活动集中在三个时期：第一阶段在1928年至1936年，这时期的立法主要是建立“六法”体系和颁布了一批镇压革命的单行法规。

第二阶段是在1937年到1945年，抗日战争条件下的立法既有惩治汉奸、保护抗属等单行法规，也有反共的秘密法规。

第三阶段是在1946年到1949年，公布了反动“宪法”及一系列强化法西斯专政的特别法规。

【概念辨析】：
1．“六法”
这是南京国民党政府的成文法体系的主干。

它由宪法及其关系法规、民法及其关系法规、民事诉讼法及其关系法规、刑法及其单行刑事法规、刑事诉讼法及其关系法规、行政法规组成。

2．例
南京国民政府时期法律体系中的例主要由解释例和判例组成，它是对北洋政府法律遗产的继承和发展。

作为成文法的重要补充，例可以对成文法加以引申或进行实质意义上的修正。

解释例一般由司法院按一定程序做出，判例主要是初期的司法审判署、行政审判署及以后的最高法院判例、行政法院判例构成，如须变更，由司法院召集专门会议议决。

【疑难分析】
1．什么是“建国三时期”
所谓“建国三时期”，是孙中山出于对民众智力和素质水平的考虑，认为在中国建立宪政，当时未时尚早，必须经历一个渐进的过程，这个过程也就是宪政
国家的建立过程。

建立宪政国家的过程分为三个阶段：军政时期、训政时期、宪政时期。

在这三个阶段中，分别实施军法之治、约法之治、宪法之治。

简单来说，在军政时期，由国民党领导的军队来管理战乱初定的国家；由于国民党是孙中山心目中先进分子的集团，在民众尚无宪政意识的情况下，由国民党来训练民众掌握实施政权的能力，由国民党担当管理国家的责任，这是训政时期；在训政任务完成后，国家制定宪法，成立国会，进入宪政时期。

“建国三时期”不仅是孙中山就中国国家制度未来建设的思想理论，也是国民党南京政府实施的国家政策。

以此理论为指导，南京国民政府从建立之时起，就具有极为浓厚的“党治”、“军治”色彩，在立法、司法领域也同样具有这种特征。

2．“训政”的主要内容是什么？
国民党“训政”的核心是“以党治国”。

主要内容为：（1）统治权由国民党独揽。

1928年10月3日，具有宪法性质的《中国国民党训政纲领》由国民党中央常务委员会通过。

它规定在训政时期，由国民党全国代表大会代行全国国民大会的“政权”，闭会期间，由国民党中央执行委员会代行；训政时期的行政、立法、司法、考试、监察五项“治权”，由国民政府总揽；在党政关系方面，国民党中央执行委员会对重大国务活动有决策权。

（2）政府成员由国民党指派。

依据《训政纲领》制定的《中华民国国民政府组织法》确定了政府体制，国民政府由国民党中央执行委员会推举若干人组织，后来又规定为国民政府主席、副主席由国民党中央执行委员会选任。

（3）政府对国民党负责。

国民政府的五院（行政、立法、司法、考试、监察）各自对中国国民党中央执行委员会负责。

国民党始终处于最高训政者的地位。

第二节南京国民政府的“六法”
【基本内容】
一、南京国民政府时期的宪法一共有三部，即《训政时期约法》、《中华民国宪法草案》、《中华民国宪法》。

前者是国民党实施训政适用的宪法，后者是国民党是实宪政适用的宪法草案和宪法，三者的共同性质都在于维护国民党、蒋介石的独裁统治。

具有宪法性质的法律是《国民政府组织法》。

二、民法。

南京政府制订的民法采用“民商合一”的体例。

它采用“国家本位”的立法原则，对旧民律作了较多的修正。

在维护私有财产所有权和封建地主的土地经营权的同时，其设定的婚姻家庭制度带有浓厚的封建色彩。

三、刑法及其关系法。

1928年国民政府制订了一部刑法，其后于1935年又制订了一部刑法，通常称为新刑法。

新刑法确定了“罪行法定”的原则、在刑罚内容上做了新的设定，并确定了保安处分制度，其锋芒直指中国共产党领导的革命运动。

南京国民政府还制订了一批刑事特别法，其核心内容是推行反共、反人民的政策。

四、民事诉讼法。

南京国民政府先后有两部民事诉讼法，其主要特点是实行“不干涉原则”、实施调解制度、文字琐碎、晦涩。

五、刑事诉讼法。

刑事诉讼法也有两部，其主要特点是采用“自由心证”原则、严格限制自诉权、实施保释制度、实施秘密侦察制度。

六、行政法。

行政法作为规定行政组织及其职权与作用的法律规范的综合，在南京国民政府的法律体系中所占比例很大，占据“半壁河山”。

其主要特征是：（1）从性质上来说，它是国民党政府专制统治的工具；（2）从制订程序上来看，它和其他法律一样，都是在国民党以党治国的体制下，没有什么民主的立法程序；
（3）从形式上来说，它包括行政法律和行政规章，由诸多的单性法律、法规组成，数量繁多而体系杂乱。

主要有内政类、军事行政类、土地行政类、财政类等行政法规。

【概念辨析】
1．《训政时期约法》
1928年8月，国民党召开二届五中全会，宣布军政时期结束，训政时期即将开始。

10月3日，具有宪法性质的《中国国民党训政纲领》由国民党中央常务委员会通过。

1929年3月，国民党第三次全国代表大会宣布，训政时期正式开始。

其后在围绕是否制定约法的问题上，国民党内部展开了激烈的斗争，主要症结是谁代表国民党的正统，应由谁代表国民党掌握政权。

最后，蒋介石以军事力量镇压了所有反对派，获取了这场斗争的胜利。

1931年3月，国民党中央常务会议通过蒋介石提出的“召开国民会议，制定《训政时期约法》”的提案。

5月，国民会议通过了《训政时期约法》，六月，国民政府公布、实施。

《训政时期约法》的主要特点：（1）党、国一体，国民党掌握统治权。

它规定，训政时期由国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权。

（2）强调对人民权力的法律限制和人民必须承担的多种义务。

（3）做出了一些对民主、进步法律原则的空头许诺。

（4）为国家垄断资本的发展提供法律依据，规定国家得设定农业金融机关，兴办各种矿业、创办国营航业。

（5）规定由中国国民党中央执行委员会行使该“约法”的解释权。

总统集权。

《训政时期约法》作为国民党内部斗争的产物，不仅表现在其产生过程上，也表现在其生效后的遭遇。

根据《约法》，国民政府主席在国家政治生活中占有较大的权力。

但在半年后修正、公布的《国民政府组织法》则规定国民政府主席在国家政治生活中“不负实际政治责任”，国民党中央执行委员会成为政治生活的核心。

这种相互之间的矛盾完全是国民党内部争斗的结果。

2．《中华民国宪法》
抗日战争结束后，民主力量的蓬勃兴起，共产党和民主力量的积极推进，使国民党政府不得不考虑实施宪政，制定正式的宪法。

1946年初，政治协商大会提出了各项决议案，要求改变中央政权体制，结束国民党一党专政，对行政权力予以制约。

但很快内战就爆发了，在没有共产党和民主同盟参加的情况下，国民党纠集了部分反动势力召开了国民大会，于11月通过了《中华民国宪法草案》，1947年正式实施。

其主要特点是：（1）标榜“民有、民治、民享”，事实上实施独裁统治。

一方面，它明确宣布国民大会的创制、复决两权暂不行使，另一方面，它赋予总统以极大的权力，实质上确认了蒋介石的总统终身制。

（2）在政治体制上不伦不类。

在政治体制上，《宪法》舍弃了总统制，采取了类似于国会制和责任内阁制的制度。

行政院作为国家最高行政机关向立法院负责，但行政院院长由总统提名，其副职和各部部长由总统任命，又有总统制的特点。

（3）《宪法》规定了人民的权力和义务。

《宪法》抄袭了资产阶级宪法条款，规定了一系列的人民的权力，如平等权；宗教信仰自由；出版、结社、游行等自由权利。

但它又规定，这些权利都可以因为妨碍他人自由、紧急危难、维持社会秩序等原因而被加以限制。

（4）以“平均地权”、“节制资本”之名，实施保护封建剥削、加强垄断经济的政策。

作为中国历史上第二部宪法，其制定、颁布的过程带有很大的缺陷。

制定宪法的国民大会没有共产党和民主同盟等主要民主党派的参与；内战全面爆发，国家处于战争状态；国民党只是希望通过宪法的制定，建立一个自己能够掌握，又符合合法身份的政权，改变以往以党代国的不良形象，扩大号召力。

因此，《中华民国宪法》就其内容实质而言，政治意义远大于法律意义。

3．《三五刑法》
即新刑法。

南京国民政府立法院于1931年成立刑法起草委员会，开始新刑法的起草工作，并于1935年1月正式颁布《三五刑法》。

这是中国近现代史上最后一部刑法典。

《三五刑法》分总则分则两编，共规定罪名三十五种，五种主刑，二种从刑，三种刑罚易科方式，并采纳了保安处分制度。

《三五刑法》既吸收了一些西方先进的刑法原则，又引进了一些刑法上的法西斯制度，以镇压人民革命和政治反对派。

同时，对中国传统法律中的一些法律原则在一定程度上作了保留。

4．特定案件的法院民事调解
在中国传统社会，民间涉及财产交换、经济往来的一般纠纷，多通过乡里、宗族的调解。

南京国民政府对这一民间传统习惯加以沿用，确立法定调解制度。

1929年12月，国民党中央政治会议议决立法院院长提出的“《民事调解条例》”。

1930年1月，南京立法院公布《民事调解法》。

按照此法，民事调解作为对民事诉讼事件和初级管辖民事事件的处理方式，为法定必经程序，不经调解程序，不得提出诉讼。

其中强制调解事件包括房屋租赁、雇用契约、离婚及夫妻同居、终止收养关系等。

其他诉讼事件，当事人也可请求履行调解程序。

法定民事调解由第一审法院民事调解处主持，法官任调解主任，双方各推选一人为调解人。

对一方当事人的调解要求，另一方当事人必须按规定时间到场。

调解结果的效力和法院判决相同。

【疑难分析】：
南京政府刑法典吸收了哪些西方近代刑法原则？
南京政府刑法制定主要有两部：《二八刑法》和《三五刑法》。

第一部刑法典是以北洋政府《刑法》第二次修正案为基础编定的。

《三五刑法》则是在吸收了西方各国最新的立法原则后编定出来的。

对西方刑法原则的吸收主要有：（1）吸收、采纳了西方资产阶级革命后提出的三大刑法原则：罪刑法定主义、罪刑等价主义、罪罚人道主义；（2）对三十年代西方世界一些国家的法西斯刑法原则作了一定借鉴。

南京政府依据这些原则制定了一批具有法西斯特征的刑事法规，以镇压人民革命和政治反对派，巩固国民党一党专政。

这些刑事法规以惩治政治犯、消灭异己力量为中心目标。

第三节南京国民政府的司法机构和特务组织
【基本内容】
一、司法机构。

（1）普通法院分地方法院、高等法院、最高法院三级，实施三级三审终审制，审检合署制。

（2）特种刑事法庭实质在南京设立中央特种刑事法庭，在司法行政院指定的地点设立高等特种刑事法庭，它们负责审理《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》规定的案件，其设立的目的是为了在最大范围内镇压民主、镇压革命提供制度和程序上的保证。

（3）兼理军法司法法院。

二、特务组织。

国民党的特务组织主要由国民党中央委员会系统、国民政府军事委员会系统、国防部系统三大系统组成。

【概念辨析】
1．特种刑事法庭
1948年，南京国民党政府在灭亡前夕，公布了《特种刑事法庭组织条例》和《特种刑事法庭审判条例》。

它规定在南京设立中央特种刑事法庭，在司法行政院指定的地点设立高等特种刑事法庭，它们负责审理《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》规定的案件。

审判以审判长及审判官合议议决，所犯罪最轻本刑为无期徒刑以上的，由审判长及审判官四人合议议决。

审判的案件一般不许上诉或抗告。

上述条例的公布和实施，其目的是为了在最大范围内镇压民主、镇压革命提供制度和程序上的保证。

2．兼理军法司法法院
1938年5月，国民党军事委员会公布了《县长及地方行政长官兼理军法暂行办法》。

其要点是：（1）凡依法令应归军法审判之案件，得由县长或地方行政长官兼理，并设置承审员、书记员助理，但辖区内设有卫戍、警备或戒严司令部的，与军事或治安有关案件须送该司令部审判。

（2）县长或地方行政长官兼理之军法案件，凡被告是军人的，非经中央最高军事机关授权，不得审判。

（3）县长或地方行政长官判决的军法案件，必须由中央最高军事机关核定；其审判进行中，中央最高军事机关得随时提审、派员莅审或移转管辖。

兼理军法司法法院是军事审判的扩大和补充。

【课堂练习】
一、名词解释
1．“六法”
1．例
2．《训政时期约法》
3．《中华民国宪法》
4．《三五刑法》
5．特定案件的法院调解制度
6．特种军事法庭
8．兼理军法司法法院
二、简答题：
1．“训政”的主要内容是什么？
2．简述南京国民政府制订的民法的主要特点。

3．简述南京国民政府的刑事诉讼法的主要特点。

三、论述题：
1．试述《三五刑法》的基本内容。

2．试述南京政府六法体系的发展、变化过程。

3．试评述保安处分制度。

【课堂练习答案】
一、名词解释答案：
见【概念辨析】。

二、论述题答案：
1．见【疑难分析】
2．简述南京国民政府制订的民法的主要特点。

其特点主要是：（1）采用以“国家本位”为主的立法原则。

南京国民政府的民法仿效当时最新的资产阶级立法原则，强调只有个人利益不违背国家利益时，始予保护。

（2）对旧民律草案作了较多修正。

南京国民政府的民法虽以清末和北洋政府的民律草案作为基础，但基于形势的变化，做了大量的修正，如仿
效苏俄民法增设“法例”一章；仿效德国民法，不再区分“使用租赁”与“用益租赁”；在结婚问题上采用仪式婚制，取消嫡子与庶子的区别，不再认为妻子是限制行为能力人。

（3）注重维护私有财产的所有权和封建地主的土地经营权。

（4）婚姻家庭制度上带有浓厚的封建色彩。

首先，它肯定了包办买卖婚姻和其他封建习惯；其次，维护夫妻间的不平等关系；再次，维护封建家长制度。

3．简述南京国民政府的刑事诉讼法的主要特点。

它的特点主要有：（1）采用“自由心证”原则。

（2）严格限制自诉权。

主要体现在：一是“同一案件经检察官终结侦察者，不得再行自诉”；二是凡法定的“告诉或请求乃论”之罪，“已不得为告诉或请求者，不得再行自诉”；三是“对于直系尊亲属或配偶，不得提起自诉”，这实际上是从封建家族主义出发，对卑幼和妻的诉权加以限制。

（3）保释制度。

这一制度的具体规定有利于富有者而不利于劳苦大众。

（4）秘密侦察制度。

三、论述题答案：
1．试述《三五刑法》的基本内容。

南京国民政府立法院于1931年成立刑法起草委员会，开始新刑法的起草工作，并于1935年1月正式颁布《三五刑法》。

这是中国近现代史上最后一部刑法典。

《三五刑法》分总则分则两编，共规定罪名三十五种，五种主刑，二种从刑，三种刑罚易科方式，并采纳了保安处分制度。

南京政府的立法者对清末以来各届政府在订立刑法上的经验、教训作了总结，吸收了一些西方国家最先进的刑法原则和理论，对中国社会的基本国情，尤其是国民党政权“党治”特色作了充分考虑，最终确定了以《三五刑法》为核心、辅之以各项刑事特别法的刑事法律体系。

这一体系深具时代色彩：既吸收了一些西方先进的刑法原则，又引进了一些刑法上的法西斯制度，以镇压人民革命和政治反对派。

同时，对中国传统法律中的一些法律原则在一定程度上作了保留。

《三五刑法》对近代资产阶级的三大刑法原则：罪刑法定、罪刑等价、刑罚人道都作了吸收，具备近代刑法的基本特点。

三十年代，法西斯主义非常嚣张，一些国家在刑事立法中确立了一批具有法西斯特征的刑事法规。

实行国民党一党专政的南京政府出于镇压革命、打击政治异己的目的，对这些法西斯法规加以仿效，制定了一批刑事特别法。

《三五刑法》对中国传统注重家庭伦理关系的一些刑法原则加以一定继承，对亲属间相犯、挖坟掘墓、亲属相隐等作了一定程度上的保留。

2．试述南京政府六法体系的发展、变化过程。

南京国民政府构建六法体系主要分三个阶段：（1）在1927年至1931年是六法体系初建阶段。

在这一时期，作为名义上统一中国的中央政府，为稳定长期处于混乱之中的社会秩序，巩固政府基础，南京政府迅速开始了立法工作。

在这一时期，就法律体系的风格而言，南京政府继承了清末以来所确立的大陆法系原则，吸取了以往历届政府在法制建设上的成果和经验，逐步形成了以宪法、民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政法六大类法律为主体的六法体系。

即1931年公布《训政时期约法》；1929年至1931年相继制定、颁布了民法《总则编》、《债编》、《物权编》、《亲属编》、《继承编》，此外，还有一些单行商事法规，如《公司法》、《票据法》、《海商法》、《船舶法》、《交易所法》、《保险法》；1928年颁布、实施《二八刑法》，还有部分刑事单行法规，如《惩治盗匪暂行条例》、《危害民国紧急治罪法》等等；1930年、1931年陆续公布了
《民事诉讼法》；1928年完成了《刑事诉讼法》及一些刑事诉讼法单行法规《共产党人自首法》、《反革命案件陪审暂行法》；1928年至1931年，国民政府相继颁布了一批有关内政、财政、经济等方面的行政法规。

六法体系初具规模。

在编定法典的同时，南京国民政府还继承了北洋政府时期的判例法传统，确定了以判例补充成文法的体制。

但这一时期的法律体系的弊病也是很明显的，即南京政府大量沿用了北洋政府时期制定、生效的法律法规，这造成了法律体系的混乱。

（2）1935年至1945年是六法体系的修订、完善阶段。

修订、完善的重点是对已经制定的法律、法规进行修订；制定一些新的法典、法规。

在诉讼法方面，1935年相继颁布了新的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》，还制定了一些诉讼法类的法规。

在行政法方面，为适应社会关系的变化和法律自身得演进，各项行政法规都进行了修订。

同时，又制定了一批新的行政法规，以弥补法律调整的不足。

1935年颁布了新的刑法，即《三五刑法》。

宪法的起草在这一时期也开始展开，但由于国民党政府对宪法制定缺乏诚意，也由于日寇侵华，宪法订立处于草案阶段。

（3）1946年至1949年是宪法制定，立法体系被废除阶段。

这一时期的主要立法是1946年制定、1947年实施的《中华民国宪法》。

在三年的内战中，南京国民政府被共产党政权所推翻，1949年，在新政权即将成立之际，中共中央决定废除南京国民政府所确立的六法体系。

至此，自1927年开始逐步建立的南京政府六法体系被彻底废除。

3．试评述保安处分制度。

保安处分制度是在十九世纪末二十世纪初，在西方国家发展起来的。

其目的是寻求刑罚以外的方法协助加强对社会的控制，进一步防止犯罪，稳定社会秩序。

这一制度的具体特点是，对某些具有特定情形的人，比如有不良瘾癖、懒惰成习、智力障碍等，在其从事违法行为之后，即使对其实施刑罚也可能达不到预期的目的。

但如果对其实施普通刑罚之外的特别处分，也可能收到更好得保护社会、预防犯罪的效果。

南京国民政府在《三五刑法》中采用了保安处分制度。

其处分种类有七类：感化教育处分、监护处分、禁戒处分、强制工作处分、强制治疗处分、保护管束、驱逐出境处分。

保安处分作为法院对于特定的人或特定的犯罪所作的一种司法处分。

就法律条文而言，它是以对特定犯罪或犯罪人给予特定处理的方式弥补普通刑罚所达不到的保护社会、预防犯罪的功能，有其积极意义。

但南京国民政府对于实施保安处分制度所需的各项配套措施多数未能及时建立，包括对于实施保安处分制度中居决定作用的法官自由裁量权的训练，保安处分实施场所的规范化管理等。

尤其是保安处分制度在具体实施中具有较大的灵活性，国民党政府就以这项制度为依据，镇压人民革命运动、镇压共产党、镇压反对派，使这项制度在中国的确立具有相当的消极意义。