汽车产业调整和振兴规划解读

《汽车产业调整和振兴规划》系列解读文章之一

2009-04-14

来源： 中国汽车工业信息网

观念转变推动汽车产业大发展

吴松泉、黄永和（中国汽车技术研究中心汽车产业政策研究室）

改革开放以来，汽车工业的产销规模、市场需求结构、产业管理体制、产业发展定位和在国民经济中的地位等均发生了重大变化。汽车已经大规模进入家庭，产销规模已经居全球第二位，对国民经济的带动作用明显增强，成为国民经济重要的支柱性产业。回顾过去，可以发现，汽车工业的发展经历了三次大的观念转变。这三次观念转变，明确了汽车产业的发展战略和方向，使汽车工业走上了正确的发展轨道。

改革开放以来汽车产业经历“三次观念转变”

第一次观念转变是“要不要发展轿车工业”，时间是20世纪80年代初期。从1981年开始，“中国要不要发展轿车工业”、“如何发展轿车工业”成为政府和汽车行业争论的焦点。国务院有关部门，不少省、市以及许多汽车企业、研究机构纷纷组织分析论证，专家、学者也积极参与讨论，献计献策。与此同时，北京、上海、广州、天津等都在积极筹划上轿车项目。1984年7～8月，中央两次开会讨论轿车工业发展问题。1987年8月，国务院确定了轿车工业发展战略，并决定建设三个大型轿车生产基地。第一次明确了轿车工业的战略地位。随后出台的有关产业规划、政策，围绕发展轿车工业，建立起包括本土化、厂点审批、产品认证、结构调整等在内的产业管理政策体系，为汽车工业加快发展建立起必要的政策基础。通过这次观念转变，初步建立了我国轿车工业基础，汽车工业快速发展。

第二次观念转变是“轿车是否需要进入家庭”，时间是本世纪初。当时，汽车主要是由政府、企业、事业单位等集团用户购买，个人购买比例极低。而且当时很多人反对轿车进入家庭，有人认为轿车代表资产阶级生活方式，有些人也担心轿车普及会带来严重的资源、环境、交通等问题。1994年4月，国务院公布的《汽车工业产业政策》提出鼓励汽车消费的原则。在汽车进入家庭这一问题上，各方争议很大。2001年3月，轿车进入家庭终于被写入国务院《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》。这直接带动了汽车产业和消费政策的全面调整。有关部门不断完善产业管理制度，清理限制汽车消费和使用的政策、措施，建立了包括汽车税费、品牌销售、召回、配件供应和维修、二手车、消费信贷、汽车保险、道路交通安全、道路和停车设施建设、加油站等一系列与汽车消费密切相关的管理制度。“轿车进入家庭”的观念转变，极大地推动了汽车产业和市场的发展，带来了我国汽车产业连续七年的高速增长。

第三次观念转变是“汽车在扩大内需中的地位和作用”，时间是2008年底。从2008年下半年以来，随着国际金融危机蔓延和扩散，我国实体经济也受到了很大冲击，经济增速从2007年的13%快速下滑到2008年第4季度的6.8%。拉动我国经济发展的“三驾马车”中，出口能力已明显减弱。在外部需求明显收缩的情况下，中央经济工作会议指出“要

把扩大内需作为保增长的根本途径”。从2008年10月开始，国务院出台了一系列经济刺激措施，重点是扩大内需。汽车产业链条长、关联度高、就业面广、消费拉动大。汽车是扩大内需中与房地产并列的重要商品，已成为政府和社会的广泛共识。因此，国务院首次明确：实施积极的消费政策，稳定和扩大汽车消费需求。这种描述在我国汽车产业发展历史中是破天荒的，实际上也最终明确了汽车作为普通消费品的定位，预示着我国将加快步入汽车社会，也预示着汽车产业和市场发展的政策环境将逐步改善。目前，各部门、各地区正按照国务院要求加紧制定和实施有关细则，为促进汽车消费、实现汽车产业振兴创造良好的政策条件。

《汽车产业调整和振兴规划》是推动汽车产业升级的综合措施

为应对国际金融危机，根据保增长、扩内需、调结构的总体要求，国务院发布实施了《汽车产业调整和振兴规划》（简称《规划》），目的是稳定汽车消费，加快结构调整，增强自主创新能力，推动产业升级，促进我国汽车产业持续、健康、稳定发展。《规划》的定位是汽车产业综合应对措施的行动方案，着力发挥汽车产业拉动内需和相关产业发展的带动作用。此前酝酿十余年旨在鼓励汽车消费的《汽车消费政策》虽有两次出台良机，但由于各部门无法达成一致而夭折。

1980年初中央决定建立轿车工业时，关于轿车消费主要考虑公务车、出租车及出口，没有考虑私人购车。1994年，《汽车工业产业政策》提出的“鼓励个人购买汽车”虽然没有落实的细则，但是对突破私家车禁区具有重大观念上的意义。七年后，“国家十五规划”把“鼓励轿车进入家庭”这个表述纳入其中。随后，中国轿车市场消费进入“井喷”时期，轿车进入寻常百姓家势不可挡。

总体而言，中国在满足人民群众基本生活之后就会进入以住房、汽车为代表的改善生活质量的消费时代，中国大众汽车消费的进程已经启动，我国已经成为全球第二大新车市场，估计不久的将来我国将成为全球第一大新车市场。

大众汽车消费对社会经济的影响远远超出汽车产业本身。政府关注的重点必须转移到汽车社会，下一步应从长期战略高度重新定位政府的产业管理模式和制定发展战略。

需进一步转变观念，解决体制上的制约问题

解决外部需求问题对汽车产业发展具有决定性意义。当前，汽车产业仍然面临一些制约发展的体制因素，相关各方需要进一步转变观念，认真研究解决。

首先，税制不合理诱发各地出台不合理的限制汽车消费措施。我国目前的税收是生产性税收制度，这种税收制度安排的纳税环节对地方保护主义具有激励导向。目前，我国对汽车生产、流通和使用环节主要征收增值税、消费税、所得税、车购税、车船税，前三种税收在总额中占绝大部分，且主要在生产企业所在地征收，车购税是在上牌环节征收，车船税为地方税，额度较低。消费税和车购税为中央税。增值税、所得税为中央、地方共享税。这种税收体制导致地方政府具有投资冲动，有

保护本地企业的内在动力。这种不合理的税收制度导致的后果是：一方面，地方政府对汽车工业发展热情高涨；另一方面，对汽车消费设置重重障碍，各种限购措施和地方保护主义措施层出不穷。

其次，多头管理，管理模式落后。我国现有的汽车产业管理模式基本上是侧重于产前管理，主要是通过设置严格的准入门槛，以此来限制生产者数量，缺乏科学的退出机制。由于上述不尽合理的税制诱导，汽车行业散、乱局面依然严重。这种管理模式虽有针对我国汽车产业现状的合理一面，但一个明显的弊端是忽略了产中管理和产后管理。其中，在产中管理方面，生产一致性检查的力度不够，严重损害了消费者的权益。在产后管理方面，缺乏消费氛围的建立、消费环境的完善、消费者的权益保障、政府政绩中的“消费指数”考核指标等。

我国管理汽车产业的部门众多，由于行业管理职能分散，一个政策的出台需要权衡各方面利益。在汽车产品认证方面，工信部“公告管理”、质检总局“强制性认证”、环保总局“环保认证”并存。从内容和形式来看，《公告》和3C认证及“环保认证”之间没有明显区别。多头管理使认证型式繁多，不仅增加了政府的管理和协调成本，更增加了企业负担。

分析其中原因，主要是我国缺乏统一管理汽车行业、具有本行业最高法律效力的《车辆法》。《车辆法》缺失导致汽车产业发展缺乏宏观指导，无法科学明确地界定各部门的职能，不可避免地造成了各职能部门争权夺利。因此，《规划》中明确提出制定道路机动车辆管理条例，对道路机动车辆的设计、制造、认证、注册、检验、缺陷管理、维修保养、报废回收等全过程进行法制化管理。

再次，国企体制阻碍行业整合，诱发地方保护。“散、乱”是汽车行业多年来一直未解决的问题。从根本上讲，提高产业集中度、培育大型企业集团是提升产业竞争力的根本途径。我国汽车企业仍以国有企业为主，一般都是地方的支柱性企业和利税大户，由于汽车产业链条长，对产值、税收、就业等带动明显，地方政府都极力支持本地汽车企业的发展。现行的国有企业管理体制存在的问题主要表现为：一是虽然实现了管资产和管人、管事相结合，解决了出资人缺位问题，但是政企不分的现象在一定程度上仍然存在。二是不同地区汽车企业的兼并重组涉及复杂的地方利益调整，已经成为制约我国汽车企业兼并重组的主要难点。三是为保护和扶持本地区的企业，很多地区实施或明或暗的地方保护措施。

目前，应按照党的十六大、十七大文件要求，不断完善国有企业管理体制，进一步加大对国有企业的调整和改革力度。积极推行股份制，发展混合所有制经济，实行投资主体多元化；继续实行规范的公司制改革，完善公司法人治理结构；通过市场和政策引导，发展具有国际竞争力的大公司、大企业集团；深化国有企业公司制、股份制改革，健全现代企业制度。

加大消费在国民经济中的比重既是中央的既定战略方针，也是我国国民经济发展的必由之路。应清醒地认识到我国存在着许多层面制约消费的因素，必须通过加大对“体制、机制和税制”的不断改革，得到完善。我们坚信，通过第三次观念转变，必然推动各项改革的进程和步