学前教育健康发展的若干关键性问题

学前教育健康发展的若干关键性问题

学前教育对于幼儿身心健康、习惯养成、智力发展具有重要意义。针对当前面临的问题与挑战，为从源头上厘清学前教育健康发展的基本思路，有必要对这一领域若干关键性问题予以回答。本报告认为，当前我国学前教育的目标定位，仍应以“保育”为主，从政策引导角度来看，需要先确保所有幼儿的营养和安全无恙，再逐步朝着“科学保教”方向发展。政府承担责任方面，应根据多元办园体制的发展任务，既要发挥政府的主导作用，也给民办机构、多样化需求留出空间。公共财政投入方面，应通过相关政策设计使政府投入切实转化为公众福利，并围绕学前教育的目标定位，真正发挥其杠杆调节及引导作用。
学前教育对于幼儿身心健康、习惯养成、智力发展具有重要意义。按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）及《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）的要求，各地先后编制了学前教育三年行动计划并进行了一些有益探索。不仅如此，中央财政的一系列支持政策，还有效带动地方和社会学前教育投入大幅增长，进而推动办园资源快速扩大、适龄幼儿入园率显著提高，以及学前教育公共服务体系逐渐形成。但总体而言，“入园难、入园贵”及“小学化”等突出问题依然存在，公众反映强烈，亟须解决。为从源头上厘清学前教育健康发展的基本思路，有必要对当前这一领域含混不清、分歧较大、困惑不已的若干关键性问题予以回答。
学前教育的目标定位是什么
回答学前教育的目标定位之前，不妨先梳理一下相关概念或提法。联合国教科文组织的研究表明，不仅各国（地区）对“学前教育”提法和年龄界定存在差异，根据联合国教科文组织对部分国家的调查，不同国家（地区）在入小学前教育阶段其所招收幼儿的年龄段也有较大差别，例如：3—5岁（阿根廷、秘鲁、巴基斯坦、英国、孟加拉国、土耳其、乌克兰、斯洛文尼亚、冰岛、老挝、捷克、突尼斯、尼日利亚）、3—6岁（赞比亚、也门、罗马尼亚）、3—7岁（蒙古）、4—5岁（苏丹、摩洛哥、埃及）、4—6岁（巴西、马来西亚）、2—6岁 （中国香港）、3个月—6岁 （越南）、0—6岁（美国、芬兰、南非、古巴）等。即便是各个国际机构之间也并未对 “学前教育”这一概念达成共识。尽管小学教育也有不同的提法，但对于“学前教育”而言，这种不同就不仅仅是个简单用词的区别，更涉及到其背后所代表的目标定位、实施方式、机构类型，以及相关从业人员社

会、经济地位等方面的差异。当然，从这些不同提法中仍然可以发现与幼儿本身密切有关的三个核心词：保育、教育、发展，只不过侧重点或优先顺序有所区别罢了。
毫无疑问，学前教育的目标定位决定其未来发展的基本思路，进而影响具体的实施方式、机构类型，以及相关从业人员的社会、经济地位等。但是，学前教育的目标定位并非一成不变，其既植根于各国的制度基础（例如教育制度、财政制度、儿童福利制度）和社会背景（例如政治、经济、文化传统），又或直接、或间接地随着这些因素的发展、变化而不断演进，国际学前教育发展的基本脉络充分验证了这一点。
那么，如何确定我国学前教育的目标定位呢？换言之，当前我国（家庭、幼儿）需要什么样的学前教育服务，如何平衡“保育”（父母参与经济活动后的照料功能）与“教育”（学校系统的延伸）的关系，以及进一步讨论服务由谁来提供（举办、经营、管理），组织形式是全日制、固定时间、机构为主还是非全日制、灵活时间、家庭（或社区）为主，等等。
——“保育”和“教育”谁为主
从我国学前教育的现状来看，《教育规划纲要》早已明确指出农村资源严重不足、城乡条件差距大，有关研究更是表明，在中西部贫困地区，不仅大量留守幼儿缺乏专门照料，而且他们的营养发育状况也不容乐观。加之去年至今，幼儿伤害（或意外）事件频频见诸媒体，幼儿安全问题也已引起各方高度关注与反思。没有营养和安全，何谈教育与发展？从课题组在各地调研的情况来看，幼儿家长最关心的、排在第一位的依然是安全问题（包括园舍、食品、交通等），希望幼儿园能够解除家长工作的后顾之忧。可见，当前我国的学前教育仍应以“保育”为主，从政策引导角度来看，需要先确保所有幼儿的营养和安全无恙，再逐步朝着“科学保教”方向发展。实际上，调研中不少受访的学前教育从业人员 （包括园长、教师、保育员、保健员）也坦言，日常工作中强调的仍是“保教结合，保育优先”。
对此，有必要做两点说明：首先：“保育”和“教育”并非对立，而是一个整体概念，是学前教育的不同方面。简单来说，“保育”侧重于保护幼儿的健康，既涉及身体方面的，又涉及心理方面的，还涉及社会方面的；“教育”侧重于促进幼儿的整体发展（尤其是认知或智力发展），除了考虑未来的幼小衔接问题，更关注幼儿作为个体的特殊性。如果说“小学化”反映出“教育”方面出了问题，那么幼儿营养及伤害事件凸显的就是“保育”方面的问题。虽然教育主管部门已采取了一系列

举措，但短期内彻底解决“小学化”倾向仍然任重道远；而通过政府干预以确保幼儿的营养和安全无恙，效果更加立竿见影、且已有一些好的试点经验。其次，尽管不同的视角可能导致对学前教育服务质量的不同界定，但仍有一些基本维度可用于对服务质量的评判，例如设施、人力资源等结构因素，幼儿每天经历的保教过程，保教带给幼儿个体的成果或长期影响。可见，除了最后一项尤为复杂且不容易观察到外，前两项（结构因素、保教过程）往往是评判学前教育服务质量的重要指标。实际上，设施（硬件）扩张操作起来相对简便易行，也是各地在短期内扩充学前教育服务供给的有效途径，而人力资源（服务人员队伍）及保教过程（服务内容等）则难以在短期内一步到位。这就意味着，我国学前教育事业的发展客观上也需要分步骤、分阶段推进，在优先确保全国层面（尤其是中西部、农村地区）幼儿营养和安全无恙的同时，也鼓励那些条件成熟、基础较好的地区在“科学保教”方面先行先试。
——由谁来提供学前教育服务
《教育规划纲要》在学前教育的发展任务中，将办园体制概括为“政府主导、社会参与、公办民办并举”，强调“大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园”。实际上，在市场经济条件下，学前教育服务的举办者、经营者和管理者往往并不一致（例如有些公办园的举办者是政府，但经营者是私人），各类学前教育服务参与者（包括政府、教育机构、社会、家庭等）扮演的角色也不尽相同。当前我国的学前教育如果强调的是以 “保育”为主，那么实现真正的“家园合作”往往更有助于达成预期目标。通过培训、观摩、家长班等多种形式，帮助家长了解幼儿身心发展的基本规律和特点，促进其参与学前教育服务以及治理（例如在农村、贫困地区，家长可以先从辅助教师学起，逐步转变为非正规学前教育的固定教师）。与此同时，充分调动基层（城市的社区、农村的村委会）各种资源，加强其能力建设与资源整合，优化基层（特别是农村）环境，促进家庭环境改善，依托基层资源因地制宜开展学前教育服务，以缓解当前学前教育资源不足、城乡条件差距大等问题。
——提供何种形式的学前教育服务
作为一种选择性教育，学前教育兼有教育事业和社会福利事业属性，且幼儿在这个年龄段通过机构集中为主、相对在家（或社区）为主各有利弊。从课题组在各地调研的情况来看，基于运营成本、日常管理、人员配备等诸方面的考虑，不少园长认为6—9个班级（即幼儿在180—270人）的机构规模较为适宜。实际上，在一些

地理位置较为偏僻、交通不便、保教人员匮乏的农村地区，也存在大量依托村小、班级数量更少、甚至混龄班的幼教点。这至少表明了两点：一是机构规模不宜过大，二是服务必须可及。同时，这也符合国外社会福利服务去机构化的发展趋势。需要澄清的是，去机构化不是全面否定机构服务（实际上，这种替代家庭照料功能的机构设施需求依然会长期存在，去机构化的核心是去大型机构化），而是将这种专业化服务与社区服务相结合以改善福利服务。从这一角度来看，当前我国学前教育服务的提供形式，也应更聚焦于机构服务的灵活性和多元化，更聚焦于开放的、具有弹性和非机构式的全人全程照料，更聚焦于整合社区的有机联系、整合社区中分散且复杂的服务体系以提高资源的利用效率。
政府在学前教育领域应承担何种责任
首先需要回答的是，政府为什么要干预学前教育？很多研究表明，作为国民教育体系的重要组成部分、以及学校教育和终身教育的起始和奠基阶段，学前教育是最为经济有效的人力资本投资，且有利于打破代际贫困的转移。换言之，从正外部性角度来看，适宜、合理的学前教育不仅有利于幼儿个体、幼儿的母亲和家庭效用的提高，而且更能提高全社会的总效用。有关研究更是对公共财政支持学前教育的潜在收益和成本提供了一个分析框架和简要概括，更加有助于对学前教育正外部性的理解。正是基于学前教育投入如此表现不俗的回报率（其中，对社会的回报率更是高于对幼儿个体的回报率），政府（特别是公共财政）很有必要对其进行干预，这既是对幼儿个人进行人力资源开发的投入 （进而提高整个国家的人力资源质量），也是对幼儿家庭、学前教育服务机构投资学前教育产生的正外部性给予补偿 （以起到鼓励私人投资的效果）。
从学前教育市场角度来看，所存在的至少三方面缺陷也要求政府（特别是公共财政）进行干预，具体来看：一是，由于学前教育效益的隐蔽性、迟滞性和非抵押性，私人资本一般更愿意投资经济建设或其他类型的教育而不是学前教育；二是，家长对学前教育的需求带有很大弹性，一方面需要社会专门机构教育和看护，另一方面又对学前教育价格很敏感；三是，在市场不完善的情况下，学前教育的供给也可能存在质和量两方面的问题，即资本的逐利性使私人学前教育供给者要么创办贵族式幼儿园以收取高价，要么用低成本办园以尽可能多的入园数量来获取收益。
虽然明确了政府干预学前教育的合理性与必要性，但紧接着需要回答的就是，政府与市场的边界如何划分，或者说政府、

市场、家庭在学前教育领域的各自职责和相互关系如何确定？对此，不同意识形态、福利模式的看法存在差异。秉持学前教育属于私人领域观点的国家，往往强调家庭承担育儿责任，主张通过加强家庭育儿经费的方式进行干预；而秉持学前教育属于公共领域观点的国家，更强调国家承担育儿责任，主张通过建立学前教育公共服务体系进行干预。
从我国学前教育的发展现状来看，事实上是由政府和市场共同提供服务。正如《教育规划纲要》指出的那样，既要发挥政府的主导作用，又要调动社会（民间）资源参与，形成“政府主导、社会参与、公办民办并举”的办园体制。这里有两点需要强调：
第一，发挥政府主导作用，并不意味着全部由政府举办幼儿园来直接提供学前教育服务，而是应强调政府对各类幼儿园服务内容、标准、质量、价格等的规范与管理，发挥好公共资金（财政投入）的效用。具体来说，作为政府举办的公办园，需要做好两方面的工作：一是托底，即对处于逆境的幼儿或贫困幼儿等提供支持与援助，确保每一个适龄幼儿都能享受基本的学前教育服务（尽职责、保基本）；二是加强其服务监管、标准制定、提供培训与指导等资源中心的作用（尤其是那些师资、科研、业务等方面突出的优质公办园）。
第二，发挥政府的主导作用固然十分必要，但非营利和私人部门的参与对于扩大学前教育资源、增加服务供给也具有重要意义，可以在一定程度上产生竞争、为多样化需求提供更多选择。正如教育部2012年6月下发的 《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域，促进民办教育健康发展的实施意见》中明确提出的那样，应“鼓励和引导民间资金进入学前教育和学历教育领域”、“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性幼儿园”、“可以适当放宽幼儿园审批条件”。此外，也应允许社会资金举办高端的民办园，事实上社会上也存在这样的需求，但政府对其服务内容、质量、价格等方面的监管不能缺位。
最后，简单讨论一下 “学前教育社会化”、“义务教育向前延伸”的问题。历史地看，我国的“学前教育社会化”经历了一个“家庭＋社会→政府＋社会”的过程（即幼儿保教之责的转移），现在大多数理解的 “社会化”仅仅聚焦于最后一个环节 （即政府＋社会），而忽略了曾经的前两个环节。 “学前教育社会化”原指幼儿保教之责部分从家庭转移至社会（包括政府）的过程（简单说，就是转由机构来提供学前教育服务）；而当前的“学前教育社会化”，是指由政府大包大揽转向政府与社会力量共同举办学前教

育服务的过程。如前所述，这种多元办园体制下，对政府的要求更高，政府的责任也更大，政府在学前教育领域仍然具有不可推卸的责任。
那么，又该如何看待“义务教育向前延伸”的问题？所谓义务教育，是指国家依法统一实施的具有强制性的免费教育，是公民的基本权利。从基本公共教育服务均等化角度理解，核心就是基本办学条件（设备、图书、校舍等）、师资、管理水平的标准统一，应重在促进公平而不是追求特色，且必须强调 “适度水平保基本”、“限低又限高”的原则。学前教育对照这一标准，显然是不符合（或不适宜）的。这种不符合，既源自幼儿身心发展的基本规律和特点，也与当前我国经济发展水平、财政支出能力、人才队伍建设等紧密相关。换言之，政府不可能也无力再对学前教育大包大揽，也应该允许幼儿家长针对个性化需求而进行不同的选择。所以，从当前及今后一段时间来看，学前教育不宜纳入义务教育领域。
公共财政应如何投入学前教育
政府干预学前教育的方式很多，有立法、税收、经办、补贴等。鉴于《教育规划纲要》和“国十条”颁布后，各级政府对学前教育的财政投入迅速增加，学前教育事业迎来了前所未有的发展机遇。那么，怎样才能真正用好这些“真金白银”，促进学前教育健康发展？接下来，将重点以公共财政的投入方式为切入点进行讨论。
从国际及国内的情况来看，公共财政对学前教育的投入方式大体分为“补供方”（即学前教育服务机构）和“补需方”（即幼儿及其家庭）两大类，而每一大类内部又分为若干小类。一方面，“补供方”和“补需方”是相互关联的，政府对学前教育机构的财政投入，可以看作是对幼儿及其家庭的间接资助；而政府对幼儿及其家庭的各种财政补助，最终也大都流入了学前教育机构，因而也可视为对机构的间接财政投入。另一方面，由于“补供方”赋予机构更大自主权，而“补需方”则赋予幼儿及其家庭更大自主权，因此，两种投入方式实际产生的效果也大不相同。
无论是“补供方”还是“补需方”，都有其适合的环境条件，以及各自的优点和缺陷。简单来说，“补供方”的优势在于，可以公平地分配学前教育服务，服务价格一旦“惠民”，则可以保障服务的可及性，让更多的适龄幼儿受益；而且，“补供方”也具有便于组织的制度优势，可以凭借政府（教育主管部门）强大的行政力量予以实施。但“补供方”的缺陷在于，服务质量如何保证（监管），服务价格“惠民”后的福利刚性使得财政投入不断扩大，一旦出现财力不足将导致服务提供难

以持续。相较而言，“补需方”的优势在于，把主动权、选择权交给了幼儿家长，实现其在享受学前教育服务时能够“用脚投票”；而且，政府不必直接投入学前教育机构，通过购买服务的方式（机构规模可大可小、类型或公或私）实现资源效率最大化。但 “补需方”的缺陷在于，其对学前教育服务市场的规范程度要求较高，且须保证能有足够可供幼儿家长选择的机构存在，否则“用脚投票”只是一句空话；此外，“补需方”对政府的管理、执行能力也有较高要求。但一言以蔽之，无论是哪种投入方式，其最终意义（或衡量成功与否的标准）仍在于通过相关政策设计真正转化为公众实实在在的福利 （核心还是在定价机制上）。
这里讨论几个涉及政府投入的具体问题：一是如何界定学前教育服务机构（尤其是公办园）的办园成本？从调研的情况来看，无论是公办园还是民办园，均普遍反映目前的收费价格不足以弥补其成本。现实的情况是，幼儿园报送的成本（通常是要求提高收费标准，或增加财政投入），物价部门不认可；物价部门核算的成本，幼儿园又觉得不合理。对此，不妨暂时跳出二者的争论，或委托专门评估机构、或参考当地同等级民办园的收支情况，先把公办园的生均成本核算清楚，强调普惠（及费用可承受）不等于不考虑成本，对于真实的缺口部分或提高收费标准、或增加财政投入予以弥补。这也将为政府更好地购买学前教育服务提供了可供参考的价格标准。另外，即便同为公办园，实际上已经分为全额拨款、差额拨款、自收自支三类，其整体收支情况差异较大，因此，未来进行收费标准或财政投入调整时需要予以综合考虑。
二是如何确定学前教育服务机构的服务内容与标准？这与服务价格密切相关，也直接影响到“补需方”的效果。基于前文的分析，当前我国的学前教育服务应首先立足于保基本，这就意味着服务内容必须适宜（符合幼儿身心发展的基本规律和特点），服务标准也必须适宜。服务内容的确定，可以借助优质幼儿园（例如，省优示范类幼儿园）科研能力强、业务水平高等优势，为政府去购买学前教育服务、监管服务质量等提供标准和依据。当然，对于这类优质园的政府投入也应调整为支持其开展科研、探索科学助教的方式方法等方面，产出成果完全可以作为“范本”（或“教程”）提供给其他普通园并由其根据自身特色吸收。
三是政府购买学前教育服务的思路还可以进一步拓展。对于学前教育服务机构（包括公办、民办）内的一些关键、重要岗位，完全可以采取类似于设置公益性岗位、由政府购

买服务的方式进行提供。例如，幼儿园的保健医生、负责幼儿园基本安全的门卫、保安等岗位，可以采取由教育主管部门直接购买的方式提供（当然，人员资质审核等还需进一步完善）。以上这些购买服务的思路，在一定程度上也是为了缓解学前教育服务机构的办园成本考虑，同样也是间接减轻幼儿家长的费用负担。当然，政府购买服务的同时，监管也必须到位。