温室气体减排政策
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选择温室气体排放总量变动趋势以及环境监管能力作为政策环境因素， 试图反映气候政 策工具应用条件“从低到高”的“阶段性”的特征。为考虑我国“现阶段”温室气体减排政 策工具应用条件的“适时性”提供依据。以“批判的视角”对当前热议的碳税、碳市场两种 政策工具进行重新审视。 在分析政策工具时， 本研究特别强调政策工具运用的制度背景和技 术背景。需要说明的是， 气候变化领域中估算温室气体排放的基本公式是： “温室气体排放 量=活动水平数据X排放因子”，（在给定能源结构的情况下）能源强度和碳强度高度相关，
从温室气体减排的国际实践可以归纳出， 政策环境应包括如下几方面内容： 第一，内涵 了工业化城市化过程的温室气体排放总量变动趋势； 第二，政策工具应用的具体环境， 包括 制度背景和技术背景（见图1）。
丈侍跌；11卒弋体用故总W0枣壮牌
肌体社会蛍育軒度
图1温室气体减排政策工具应用的政策环境
Fig.1 Policy environment of policy in strume nts for GHG emissi on reduct ion
表1主要国家和地区标准和管制政策
Tab.1 Application of standards and regulation policy instruments in given
countries and regions
国家和地区标准和管制政策工具Standard and regulation policy
政府预算拨款、税收减免及补贴、优惠贷款、政府采购等）、自愿协议、信息工具（能效标识、 宣传、教育）、研发政策等在内的多种政策工具。
从国际经验来看，从大的层面来看，“命令-控制式”政策工具和“市场化”手段相结
合，政策工具整体呈“混合式”特征。在政策工具组合中， 管制和标准政策工具是 “基础性” 政策工具，其次是财政政策等工具， 并辅以自愿协议、信息工具等。从欧盟部分国家的经验 可以看出，即便是碳税和碳市场也可以并用。
从国际经验来看，处于减排能力建设过程中的国家，技术标准可能更适合。 因为基于经
济激励的方案对（环境监管）机构的能力要求较高， 有更严格的管理要求， 并可能要求充分发 展市场经济使市场达到有效（IPCC,2001）同。从环境监管的能力来看，发展中国家可以先实 施技术标准，然后实施性能标准，最后尝试市场化手段。
1研究方法
将气候问题的主要利益集团和国家分为三组， 欧盟（以英国、法国、 德国为代表）、伞形 国家集团（以美国、日本、加拿大、澳大利亚为代表）和发展中国家（印度、巴西、南非等），
近似代表气候政策的一、二、三3个梯队。参考了IPCC（2007）对温室气体减排政策工具分 类[1]，全面扫描这些国家标准和管制政策、财政政策工具、排放权交易、自愿协议、信息工 具、研发政策等主要政策工具的使用情况， 从减排政策工具演进的视角探讨减排政策使用的 规律。
Country and areasin strume nts
《欧盟可再生能源电力指令》(2001)
《建筑物效能指令》(2002)
《国产家用电器能源效率标识指令》(2002)
《热电联产指令》(2004)
《能源效率行动计划》(2006)
《能源最终使用效率和能源服务指令》(2006)
“能源之星”计划(由自愿逐步转为强制)
关键词： 温室气体减排政策工具，国际比较，政策工具演进，气候政策，环境经济
气候变化是人类面临的共同挑战。 各国普遍采取了减缓气候变化的行动和政策。 中国政 府在哥本哈根会议上向世界承诺：到2020年，单位国内生产总值CO排放比2005年下降40%
至45%。“十二五”规划将碳强度作为约束性指标纳入，提出了碳强度降低的国家目标，即 到“十二五”末碳强度下降17%。但是，中国温室气体减排的长效机制尚未形成，减排的政 策体系亟待改进。特别是“十一五”末期，为了完成单位GDP能耗降低20%勺目标，各地甚
范，以规章制度或是自愿协议的方式加以实施， 其应用包括汽车的燃料经济标准、 家电标准 和建筑标准等诸多领域。有50多个国家大量采用标准来提高能源效率（IPCC2001）[2]。能效 标准和标识体系在OCE[国家的能源和环境战略中发挥着重要的作用。此外，欧盟、美国等 主要国家都实施了“可再生能源配额制”（RPS），规定了能源中可再生能源的比例（见表1）。
第一， 能源行业市场化程度低， 重点减排行业市场化程度低。 理论和实践表明，碳市场 和能源市场高度相关， 碳市场发挥作用需要良好的能源市场。 对于我国而言， 比如电力行业， 一般认为电力行业的排放较大（当前我国电力、热力生产和供应业的排放量居首，约占总量 的40%），统计基础较好，但是行业处于垄断状态。企业还没有成为真正的市场主体，经济 刺激对这些垄断行业常常失灵。 在电价管制的情况下， 电力价格被人为阻断， 碳市场将难以 发挥作用。解决电价管制问题又回到了“理顺电、煤等资源性产品的价格”的老问题上来。 目前煤炭的市场化程度较高， 天然气、 石油等资源性产品的市场化改革还不到位， 这将一定 程度上影响市场机制减排工具（碳市场）的有效性。 建立碳市场， 发挥其市场机制作用， 要和 资源性产品的市场化改革同步推进。
2.3政策工具的应用随着政策环境而循序渐进演变
般认为，从政策工具适用的阶段及对环境监管能力的要求的角度，碳税、碳市场等经 济手段是比传统“命令-控制式”工具更“高级”的环境政策工具。实践中，欧盟应用了碳
税、国家层面基于总量控制的碳市场等政策工具，伞形集团国家部分运用了区域性碳市场等 工具，发展中国家对政策工具的使用呈一种跟随状态。总体上看，欧盟、伞形国家集团、发
政策工具、 排放权交易、 自愿协议、 信息工具、 研发政策等主要政策工具的使用情况。 同时， 选择温室气体排放总量变动趋势以及环境监管能力作为政策环境因素， 试图反映气候政策工 具应用条件“从低到高”的“阶段性”的特征。通过对上述国家和地区温室气体减排政策工 具应用情况的国际比较， 总结了减排政策工具应用的基本经验， 得出了对我国的启示： 继续 运用好标准和管制为代表的 “传统”政策工具； 充分考虑政策工具的应用条件， 稳步推进“高 级”政策工具； 加强温室气体减排政策工具之间的协调； 以提高能源效率作为温室气体政策 工具的核心目标；近期应谨慎推出碳税；循序稳妥推进碳市场建设。
从温室气体减排政策工具的实践经验可以得出， 温室气体排放总量变动趋势和监管水平 是制约政策工具选择的重要因素（见图2）。欧盟、伞形国家、发展中国家减排政策工具的应 用情况大致反映了政策环境差异对政策工具选择的影响。
3.2.2制度背景分析
制度背景包括市场经济环境、 社会规范和制度、 环境监管的机构、 环境管理的体制机制、 环境监管部门对碳市场的合理设计等因素。其中， 市场经济环境， 包括经济体制、 市场发育 程度等因素，这直接关系到企业对排污收费、排放权许可证交易等经济手段的反应。此外， 温室气体政策作用的核心是能源，能源的市场化程度也直接关系到市场机制发挥作用。
温室气体减排政策：国际来自百度文库验及对中国的启示
——基于政策工具演进的视角
2013-01-25
摘要：将气候问题的主要利益集团和国家分为三组， 欧盟（以英国、法国、德国为代表）、 伞形国家集团（以美国、日本、加拿大、澳大利亚为代表）和发展中国家（印度、巴西、南非
等），近似代表气候政策的一、二、三3个梯队。全面扫描这些国家标准和管制政策、财政
第二，认证认可市场处于初级阶段， 缺乏碳排放第三方认证市场。 从碳市场的实践来看， 国际碳排放评价普遍采用第三方认证机构实施评价、 权威的认可机构对认证机构的能力进行 审核和监督、 政府和社会采信认证结果的机制。 而中国的认证认可市场处于初级阶段， 难以 支撑对碳排放的认证、核查工作。
第三， 过渡依靠行政手段的路径依赖会制约市场手段的应用。
至采取了较为激进的 “拉闸限电”的方式，引起了广泛的关注和质疑。 目前对中国温室气体 减排政策工具勺普遍评价是“行政手段多了，市场手段少了”。碳税、碳市场这两种经典勺 市场化政策工具（Market-based instruments,MBIs）成为讨论的焦点，二者在中国现阶段的 适用性和操作性存在较大勺争议。 在这种背景下， 对气候问题上主要利益集团和国家各种减 排政策工具应用情况进行梳理， 从“政策工具演进” 的视角进行国际比较研究，得出对中国 的启示，具有很强的现实意义。
展中国家大致反映了减排政策工具“从低到高”演进的过程（见表2）。
表2主要利益集团和国家减排政策工具的应用
Tab.2 Application of policy instruments in given countries and regions
发展中国家 欧盟European伞形国家集团The_(.
收集整理、数据报告和监测体系急需建立。比如，始于2007年的“三个体系”②是能源消费 统计为核心，试图把国内的能耗情况“说清楚”。但是，该体系的构建尚处在起步阶段。从 总体上， 从统计基础角度， 现阶段我国构建全国性碳市场的条件并不具备， 这也是建设碳市 场迫切需要解决的问题。周宏春指出：“无统计基础的温室气体排放核算是最大难题”[9]。
本研究中近似将各国能源强度降低的行动和政策理解为温室气体减排的行动和政策。
2温室气体减排政策工具应用的国际经验
2.1标准和管制政策工具仍然是温室气体减排的“基础性”工具
标准和管制政策工具，包括法律、规章、标准、指令、授权等，是欧盟、伞形国家最常 见的管制措施，涵盖了工业、建筑、交通、可再生能源等领域。能源效率是最主要的标准管 制对象，能效标准的设计和实施包括多种方式。例如，可以作为技术标准，或者作为产业规
星”间接地成为政府强制性行为，是国外产品进入美国市场的技术壁垒。
对国际温室气体减排政策工具的审视可以发现，欧盟、伞形国家为代表的发达国家虽然
实施经济手段的时间比较早，各种体制也较完善，但目前各国并未出现经济刺激手段占据环
境管理主导地位的状况。欧盟是应对气候变化的“优等生”，其碳市场(EUETS)被认为是其
Develop ing Unionumbrella group。t
（从20世纪90年代开始）
命令一控制式工具
有
有
有
碳税
部分国
无
无
（在欧盟尚未达成-
致）
碳排放权交易
有
区域性
无
（基于总量控制9 ）
本研究整理。
从温室气体减排的国际实践来看，可以归纳出这样一条“经验”，即：温室气体减排政
策工具的应用必须首先与各国温室气体排放的阶段相适应，碳排放总量变化趋势是重要的阶
排的目标的过程中， 政府习惯于通过行政手段以“层层分解落实” 赖或在一定程度上制约碳市场的建立和运行。
3.2.3技术背景分析：能以支撑精细化的碳排放管理
建设碳市场技术背景的核心是对点源排放进行持续有效的监测①，能够把排放情况“说
清楚”，换言之，能够对碳排放实现“三可”（可测量、可报告、可核查）。从目前的情况来 看，我国温室气体排放的监管能力弱， 能否支撑碳市场的顺利实施仍是一个疑问。 能源计量、 统计等基础工作严重滞后， 能耗和污染物减排统计制度不完善， 有些统计数据准确性、 及时 性差， 科学统一的节能减排统计指标体系、 监测体系和考核体系尚未建立。 碳排放清单尚待
《能源政策和节约法》(1975)
《国家电器产品节能法》(1987)
《国家能源政策法》(1992)
《国家能源综合战略》(1998)
《国家能源政策法》(2005)
《节能法》
《国家家用电器设备能源效率项目》
《澳大利亚建筑规范》
《最小化能源性能标准》
《燃气效率转换计划》
注：美国采购法以及几个总统令都规定政府必须采购“能源之星”认证产品。“能源之
段特征。从温室气体减排政策工具的国际实践来看，欧盟碳排放总量总体呈下降态势，采用
了碳税（主要是北欧的几个国家）、碳市场等“高级的”政策工具。在欧盟内部，碳税政策也 未达成共识。伞形国家集团排放总量仍呈上升态势，均未采用碳税、碳市场等政策工具。产 生这种现象可能的重要原因是不同发展阶段减排成本存在差异。
实现碳减排的“优良做法”。但是，需要看到EUETS只覆盖大约12 000多个设施，约占欧
盟总排放量的40%之外，仍有大量涉及能源、工业、交通、建筑的标准和管制手段。从国 际范围来看，市场化手段只是作为直接管制的补充，标准和管制政策是减排的“基础性”工 具。
欧盟、伞形国家集团和发展中国家多采用了包括标准和管制政策、财政政策工具（包括
从温室气体减排的国际实践可以归纳出， 政策环境应包括如下几方面内容： 第一，内涵 了工业化城市化过程的温室气体排放总量变动趋势； 第二，政策工具应用的具体环境， 包括 制度背景和技术背景（见图1）。
丈侍跌；11卒弋体用故总W0枣壮牌
肌体社会蛍育軒度
图1温室气体减排政策工具应用的政策环境
Fig.1 Policy environment of policy in strume nts for GHG emissi on reduct ion
表1主要国家和地区标准和管制政策
Tab.1 Application of standards and regulation policy instruments in given
countries and regions
国家和地区标准和管制政策工具Standard and regulation policy
政府预算拨款、税收减免及补贴、优惠贷款、政府采购等）、自愿协议、信息工具（能效标识、 宣传、教育）、研发政策等在内的多种政策工具。
从国际经验来看，从大的层面来看，“命令-控制式”政策工具和“市场化”手段相结
合，政策工具整体呈“混合式”特征。在政策工具组合中， 管制和标准政策工具是 “基础性” 政策工具，其次是财政政策等工具， 并辅以自愿协议、信息工具等。从欧盟部分国家的经验 可以看出，即便是碳税和碳市场也可以并用。
从国际经验来看，处于减排能力建设过程中的国家，技术标准可能更适合。 因为基于经
济激励的方案对（环境监管）机构的能力要求较高， 有更严格的管理要求， 并可能要求充分发 展市场经济使市场达到有效（IPCC,2001）同。从环境监管的能力来看，发展中国家可以先实 施技术标准，然后实施性能标准，最后尝试市场化手段。
1研究方法
将气候问题的主要利益集团和国家分为三组， 欧盟（以英国、法国、 德国为代表）、伞形 国家集团（以美国、日本、加拿大、澳大利亚为代表）和发展中国家（印度、巴西、南非等），
近似代表气候政策的一、二、三3个梯队。参考了IPCC（2007）对温室气体减排政策工具分 类[1]，全面扫描这些国家标准和管制政策、财政政策工具、排放权交易、自愿协议、信息工 具、研发政策等主要政策工具的使用情况， 从减排政策工具演进的视角探讨减排政策使用的 规律。
Country and areasin strume nts
《欧盟可再生能源电力指令》(2001)
《建筑物效能指令》(2002)
《国产家用电器能源效率标识指令》(2002)
《热电联产指令》(2004)
《能源效率行动计划》(2006)
《能源最终使用效率和能源服务指令》(2006)
“能源之星”计划(由自愿逐步转为强制)
关键词： 温室气体减排政策工具，国际比较，政策工具演进，气候政策，环境经济
气候变化是人类面临的共同挑战。 各国普遍采取了减缓气候变化的行动和政策。 中国政 府在哥本哈根会议上向世界承诺：到2020年，单位国内生产总值CO排放比2005年下降40%
至45%。“十二五”规划将碳强度作为约束性指标纳入，提出了碳强度降低的国家目标，即 到“十二五”末碳强度下降17%。但是，中国温室气体减排的长效机制尚未形成，减排的政 策体系亟待改进。特别是“十一五”末期，为了完成单位GDP能耗降低20%勺目标，各地甚
范，以规章制度或是自愿协议的方式加以实施， 其应用包括汽车的燃料经济标准、 家电标准 和建筑标准等诸多领域。有50多个国家大量采用标准来提高能源效率（IPCC2001）[2]。能效 标准和标识体系在OCE[国家的能源和环境战略中发挥着重要的作用。此外，欧盟、美国等 主要国家都实施了“可再生能源配额制”（RPS），规定了能源中可再生能源的比例（见表1）。
第一， 能源行业市场化程度低， 重点减排行业市场化程度低。 理论和实践表明，碳市场 和能源市场高度相关， 碳市场发挥作用需要良好的能源市场。 对于我国而言， 比如电力行业， 一般认为电力行业的排放较大（当前我国电力、热力生产和供应业的排放量居首，约占总量 的40%），统计基础较好，但是行业处于垄断状态。企业还没有成为真正的市场主体，经济 刺激对这些垄断行业常常失灵。 在电价管制的情况下， 电力价格被人为阻断， 碳市场将难以 发挥作用。解决电价管制问题又回到了“理顺电、煤等资源性产品的价格”的老问题上来。 目前煤炭的市场化程度较高， 天然气、 石油等资源性产品的市场化改革还不到位， 这将一定 程度上影响市场机制减排工具（碳市场）的有效性。 建立碳市场， 发挥其市场机制作用， 要和 资源性产品的市场化改革同步推进。
2.3政策工具的应用随着政策环境而循序渐进演变
般认为，从政策工具适用的阶段及对环境监管能力的要求的角度，碳税、碳市场等经 济手段是比传统“命令-控制式”工具更“高级”的环境政策工具。实践中，欧盟应用了碳
税、国家层面基于总量控制的碳市场等政策工具，伞形集团国家部分运用了区域性碳市场等 工具，发展中国家对政策工具的使用呈一种跟随状态。总体上看，欧盟、伞形国家集团、发
政策工具、 排放权交易、 自愿协议、 信息工具、 研发政策等主要政策工具的使用情况。 同时， 选择温室气体排放总量变动趋势以及环境监管能力作为政策环境因素， 试图反映气候政策工 具应用条件“从低到高”的“阶段性”的特征。通过对上述国家和地区温室气体减排政策工 具应用情况的国际比较， 总结了减排政策工具应用的基本经验， 得出了对我国的启示： 继续 运用好标准和管制为代表的 “传统”政策工具； 充分考虑政策工具的应用条件， 稳步推进“高 级”政策工具； 加强温室气体减排政策工具之间的协调； 以提高能源效率作为温室气体政策 工具的核心目标；近期应谨慎推出碳税；循序稳妥推进碳市场建设。
从温室气体减排政策工具的实践经验可以得出， 温室气体排放总量变动趋势和监管水平 是制约政策工具选择的重要因素（见图2）。欧盟、伞形国家、发展中国家减排政策工具的应 用情况大致反映了政策环境差异对政策工具选择的影响。
3.2.2制度背景分析
制度背景包括市场经济环境、 社会规范和制度、 环境监管的机构、 环境管理的体制机制、 环境监管部门对碳市场的合理设计等因素。其中， 市场经济环境， 包括经济体制、 市场发育 程度等因素，这直接关系到企业对排污收费、排放权许可证交易等经济手段的反应。此外， 温室气体政策作用的核心是能源，能源的市场化程度也直接关系到市场机制发挥作用。
温室气体减排政策：国际来自百度文库验及对中国的启示
——基于政策工具演进的视角
2013-01-25
摘要：将气候问题的主要利益集团和国家分为三组， 欧盟（以英国、法国、德国为代表）、 伞形国家集团（以美国、日本、加拿大、澳大利亚为代表）和发展中国家（印度、巴西、南非
等），近似代表气候政策的一、二、三3个梯队。全面扫描这些国家标准和管制政策、财政
第二，认证认可市场处于初级阶段， 缺乏碳排放第三方认证市场。 从碳市场的实践来看， 国际碳排放评价普遍采用第三方认证机构实施评价、 权威的认可机构对认证机构的能力进行 审核和监督、 政府和社会采信认证结果的机制。 而中国的认证认可市场处于初级阶段， 难以 支撑对碳排放的认证、核查工作。
第三， 过渡依靠行政手段的路径依赖会制约市场手段的应用。
至采取了较为激进的 “拉闸限电”的方式，引起了广泛的关注和质疑。 目前对中国温室气体 减排政策工具勺普遍评价是“行政手段多了，市场手段少了”。碳税、碳市场这两种经典勺 市场化政策工具（Market-based instruments,MBIs）成为讨论的焦点，二者在中国现阶段的 适用性和操作性存在较大勺争议。 在这种背景下， 对气候问题上主要利益集团和国家各种减 排政策工具应用情况进行梳理， 从“政策工具演进” 的视角进行国际比较研究，得出对中国 的启示，具有很强的现实意义。
展中国家大致反映了减排政策工具“从低到高”演进的过程（见表2）。
表2主要利益集团和国家减排政策工具的应用
Tab.2 Application of policy instruments in given countries and regions
发展中国家 欧盟European伞形国家集团The_(.
收集整理、数据报告和监测体系急需建立。比如，始于2007年的“三个体系”②是能源消费 统计为核心，试图把国内的能耗情况“说清楚”。但是，该体系的构建尚处在起步阶段。从 总体上， 从统计基础角度， 现阶段我国构建全国性碳市场的条件并不具备， 这也是建设碳市 场迫切需要解决的问题。周宏春指出：“无统计基础的温室气体排放核算是最大难题”[9]。
本研究中近似将各国能源强度降低的行动和政策理解为温室气体减排的行动和政策。
2温室气体减排政策工具应用的国际经验
2.1标准和管制政策工具仍然是温室气体减排的“基础性”工具
标准和管制政策工具，包括法律、规章、标准、指令、授权等，是欧盟、伞形国家最常 见的管制措施，涵盖了工业、建筑、交通、可再生能源等领域。能源效率是最主要的标准管 制对象，能效标准的设计和实施包括多种方式。例如，可以作为技术标准，或者作为产业规
星”间接地成为政府强制性行为，是国外产品进入美国市场的技术壁垒。
对国际温室气体减排政策工具的审视可以发现，欧盟、伞形国家为代表的发达国家虽然
实施经济手段的时间比较早，各种体制也较完善，但目前各国并未出现经济刺激手段占据环
境管理主导地位的状况。欧盟是应对气候变化的“优等生”，其碳市场(EUETS)被认为是其
Develop ing Unionumbrella group。t
（从20世纪90年代开始）
命令一控制式工具
有
有
有
碳税
部分国
无
无
（在欧盟尚未达成-
致）
碳排放权交易
有
区域性
无
（基于总量控制9 ）
本研究整理。
从温室气体减排的国际实践来看，可以归纳出这样一条“经验”，即：温室气体减排政
策工具的应用必须首先与各国温室气体排放的阶段相适应，碳排放总量变化趋势是重要的阶
排的目标的过程中， 政府习惯于通过行政手段以“层层分解落实” 赖或在一定程度上制约碳市场的建立和运行。
3.2.3技术背景分析：能以支撑精细化的碳排放管理
建设碳市场技术背景的核心是对点源排放进行持续有效的监测①，能够把排放情况“说
清楚”，换言之，能够对碳排放实现“三可”（可测量、可报告、可核查）。从目前的情况来 看，我国温室气体排放的监管能力弱， 能否支撑碳市场的顺利实施仍是一个疑问。 能源计量、 统计等基础工作严重滞后， 能耗和污染物减排统计制度不完善， 有些统计数据准确性、 及时 性差， 科学统一的节能减排统计指标体系、 监测体系和考核体系尚未建立。 碳排放清单尚待
《能源政策和节约法》(1975)
《国家电器产品节能法》(1987)
《国家能源政策法》(1992)
《国家能源综合战略》(1998)
《国家能源政策法》(2005)
《节能法》
《国家家用电器设备能源效率项目》
《澳大利亚建筑规范》
《最小化能源性能标准》
《燃气效率转换计划》
注：美国采购法以及几个总统令都规定政府必须采购“能源之星”认证产品。“能源之
段特征。从温室气体减排政策工具的国际实践来看，欧盟碳排放总量总体呈下降态势，采用
了碳税（主要是北欧的几个国家）、碳市场等“高级的”政策工具。在欧盟内部，碳税政策也 未达成共识。伞形国家集团排放总量仍呈上升态势，均未采用碳税、碳市场等政策工具。产 生这种现象可能的重要原因是不同发展阶段减排成本存在差异。
实现碳减排的“优良做法”。但是，需要看到EUETS只覆盖大约12 000多个设施，约占欧
盟总排放量的40%之外，仍有大量涉及能源、工业、交通、建筑的标准和管制手段。从国 际范围来看，市场化手段只是作为直接管制的补充，标准和管制政策是减排的“基础性”工 具。
欧盟、伞形国家集团和发展中国家多采用了包括标准和管制政策、财政政策工具（包括