行政事实行为案件赔偿救济途径及起诉期限

行政事实行为案件赔偿救济途径及起诉期限

《中华人民共和国国家赔偿法》颁布实施后，最高人民法院根据国家赔偿法和行政诉讼法的规定，及时制定了审理行政赔偿案件若干问题的规定，各相关部门也制定了一些有关实施国家赔偿法的办法、若干规定等。这些有关国家赔偿方面法律、法规、规章的公布与实施，对加强社会主义民主和法制，保障公民的人身权利和财产权利，制约行政权力，促进行政机关及其工作人员依法行使职权，制裁违法行政行为，维护社会安定，发挥了重要作用。但国家赔偿法主要是调整公民、法人或其他组织直接提起赔偿申请或提起赔偿诉讼的法律规范，对公民在行政诉讼中一并提起行政赔偿诉讼的，特别是对行政机关及其工作人员的事实行为违法造成损害的行政诉讼及一并提起的行政赔偿诉讼，国家赔偿法及相关规定中的有关救济途径及起诉期限规定并不具体；同时，多年来，在行政审判中，行政赔偿案件很少，审判人员对行政赔偿案件的审判经验比较缺乏，特别是对行政事实行为违法造成损害的赔偿诉讼案件的审理，往往因赔偿请求人的赔偿途径的选择，而造成审判人员对其提起诉讼的起诉期限认识不一。笔者通过几年的行政审判实践，对行政赔偿案件当事人的申请赔偿途径及其起诉期限，浅谈如下几点意见。

一、在行政事实行为的赔偿案件中，赔偿请求人的申请赔偿途径

国家赔偿法第九条规定，“赔偿义务机关对依法确认有本法第三条、第四条规定的情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼中一并提出。”根据国家赔偿法第三条、第四条的规定，只要行政机关及其工作人员行使行政职权的行为违法，并侵犯了公民的人身权、生命健康权或者造成公民的财产损害，赔偿请求人就有权请求赔偿。根据上述规定，对于请求人认为行政机关的具体行政行为违法的救济途径，审判实践中并不存在不同观点。但对于认为行政机关的事实行为（如公安机关的强制传唤行为、行政机关工作人员在行使职权时的造成他人身体伤害的行为等等）违法，请求人的救济途径如何，国家赔偿法并无明确规定。笔者认为，其救济途径有以下几种：

1、直接向赔偿义务机关提出，请求确认该行政行为违法，并提出赔偿申请。向赔偿义务机关提出，是各国国家赔偿立法的通例，通常称为协议先行原则。因为，向赔偿义务机关提出，容易使赔偿义务机关及早发现问题，主动纠正违法行为，另一方面有便捷之利，可使大量的国家赔偿争议解决在诉讼之前。

2、向行使行政职权行政机关的上一级行政机关申请复议，并提出行政赔偿。

虽然我国行政复议法规定了复议范围，但对行政机关的事实行为是否可以提起行政复议，没有具体规定。但是，行政机关的事实行为是可诉性的行政行为，可以认为，该事实行为是行政机关没有作出行政处罚或处理决定的具体行政行为。同时，复议机关是行使行政职权行为行政机关的上级主管机关，其具有对下级行政机关进行监督、检查的职责。而且，行政机关对其本身的行政行为是否合法，往往存在一定的主观误区，认为其自己的行政行为不存在违法。因此，通过复议程序并提出赔偿请求，可进一步保障权利人的合法权益，促进行政机关依法执政。

3、提起行政诉讼，一并提出行政赔偿申请。根据我国行政法律、法规规定，公民、法人或其他组织对大部分的行政行为不服，可直接提起行政诉讼，而无须先行复议；只有法律有特别规定的，才需要先行复议，对复议不服的，再提起行政诉讼。即适用复议前置原则的案件，只是少数。如《中华人民共和国治安管理处罚条例》其规定，被处罚人不服治安处罚的，应当先向上一级公安机关申请复议；对复议不服的，才可提起行政诉讼；但对于公安机关的强制传唤行为、留置盘问行为和公安警察在行使职权时造成公民身体受到伤害等，则无须先行复议。因而，对于可诉的行政事实行为，只要权利人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权利，造成其损害，就可以提起行政诉讼，同时，根据国家赔偿法的规定，一并提起赔偿诉讼。因为，前述的两种救济方式，通常称为行政救济，在行政救济中，行政机关本身或其上级主管机关，对行政行为的合法性审查，有可能存在主观、片面性；通过行政诉讼这一司法救济手段，能较全面、具体的审查行政行为是否合法。

4、对于赔偿义务机关的确认决定不服的，可依照行政复议法提出申议申请，对复议不服的再提起行政诉讼；或直接提起行政诉讼，请求确认该行政事实行为的违法性。

二、对行政事实侵权行为，赔偿请求人的请求赔偿的诉讼时限。

根据国家赔偿法的规定，行政赔偿时效有请求时效和诉讼时效两种，即向行政赔偿义务机关请求赔偿的时效和向人民法院提起行政诉讼的时效。就一般的单独提起行政赔偿请求或诉讼而言，根据国家赔偿法和行政诉讼法及最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定，行政赔偿请求人向行政赔偿义务机关请求赔偿的时效为2年；行政赔偿请求人向赔偿义务机关提出行政赔偿请求，被请求机关逾期不予以赔偿或者行政赔偿请求人对赔偿数额有异议的行政赔偿请求人在期间届满后向人民法院提起行政赔偿诉讼的时效为3个月；行政赔偿义务机关作出赔偿决定时，未告知赔偿请求人诉权或起诉期限，致使赔偿请求人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从赔偿请求人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间自赔偿请求人收到赔偿决定之日起不得超过1年。

但现实中，因行政事实行为均没有告知诉权和起诉期限，导致赔偿请求人的赔偿申请五花八门，更多的为未经赔偿义务机关对行政行为未作确认，即直接提出赔偿申请，而后又因某某原因未得到赔偿，而向人民法院提起诉讼。在一些地方规定中，对于赔偿程序的规定也比较简单，未规定提出行政赔偿的程序条件。如《福建省公安机关实施国家赔偿法有关问题的若干意见》，其规定“赔偿请求人认为公安机关和人民警察违法行使职权使其合法权益受到损害的”，赔偿请求人可申请赔偿，在审批立案后，由其赔偿委员会决定赔偿事宜。又如，赔偿请求人向赔偿义务机关提出其行政行为违法，要求予以赔偿，而赔偿义务机关拒不作出确认其行为是否违法，或直接与赔偿请求人协议赔偿数额；或口头确认其行为违法，但不予赔偿等等。致使赔偿请求人又向法院提起行政诉讼，要求确认行政行为违法，并提出行政赔偿请求。因此，就涉及到当事人的起诉是否符合法定起诉期限的问题。因此，笔者认为，审查赔偿请求人的起诉期限，主要从以下几方面进行：

1、请求人在行政事实行为发生后，直接向法院提起行政诉讼，请求确认行政行为违法，并请求赔偿。则根据行政诉讼法及若干解释的规定，起诉期限为2年。

2、如果赔偿请求人已先赔偿义务机关提出确认行为违法并要求赔偿损失的，则应审查该赔偿义务机关是否对赔偿请求人的申请予以受理。

1）、赔偿义务机关对赔偿请求人的确认申请，作出确认其行政行为违法的决定的，或者行政机关自行作出其行政行为违法决定，或复议机关在复议过程中确认该行政行为违法的，或通过诉讼程序由人民法院确认该行政行为违法的，则赔偿请求人的赔偿申请期限自收到确认违法决定或法院生效判决之日起2年；逾期申请赔偿，则超过申请时效；当然，其提起诉讼也超过起诉时限；

2）赔偿义务机关拒绝对请求人的确认申请作出确认决定的，则赔偿请求人可向人民法院提起行政诉讼，并一并提出赔偿请求；起诉期限仍按行政诉讼法若干解释的规定，为2年；

3）赔偿义务机关收到申请人的确认违法申请后，无作出是否违法决定，但直接进入赔偿程序，而又无达成赔偿协议的，则应视为赔偿义务机关对请求人的确认违法申请已事实上作出决定，即事实上确认了该行政行为的违法性。则赔偿请求人对赔偿数额不报提起的赔偿诉讼的起诉期限应依照国家赔偿法第十三条的规定，为3个月，即从赔偿义务机关与请求人协议赔偿数额或赔偿义务机关向申请人作出决定赔偿数额之日起的三个月，自赔偿义务机关与赔偿请求人第一次协议赔偿数额之日计算。因为，赔偿义务机关如认为其行政行为合法，则无需对请求人的赔偿申请而决定赔偿数额或与申请人协议赔偿数额。或者说，如行政机