关于我国设市标准的探讨(城市发展研究)

关于我国设市标准的探讨

当前，我国正处于从传统的农村社会向现代城市社会的转型过程之中，从“十五”开始，国家已将实施城镇化战略作为中国长期发展的重大战略。制定科学、合理的设市标准，是完善我国的城市布局、提高城市化水平和质量的重要举措，是建立符合市场经济体制和城镇化要求的行政管理体制的客观需要。①

一、现行设市标准存在的问题

国务院于1984年调整了建制镇的设置标准，分别于1986年和1993年先后调整了市镇设置的标准。1999年国家统计局又出台了新的城市划分标准，在2000年第五次全国人口普查中试行。目前的城镇人口比重就是根据1984年的设镇标准和1993年的设市标准进行统计的。

1986年4月，国务院批准民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，规定“非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已经成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制”，同时对撤县设市条件也作了相应的规定。②新的设市标准颁布以后，我国的小城市数量迅速增加，成为20世纪80年代中后期我国城市化的另一支重要力量。

1993年，国务院颁发了《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》。这一次设市标准的最大特点是建立了一整套设市的指标体系，根据县的人口密度不同，分为人口密度大于400人/km2、101–400人/km2以及不足100人/km2三种情况，分别设置了14个关于县政府驻地和全县社会经济发展方面的指标，达到这些指标则可以设立县级市。我们将这些指标整理后以表1列出。

表1 国务院1993年关于设立县级市的标准

①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出：“科学制定设市、设镇标准，尽快形成符合市场经济体制和城镇化要求的行政管理体制。”载于朱镕基：《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》，人民出版社2001年版第58页。

②转引自《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的城市建设》，中国社会科学出版社1990年版第116页。

资料来源：根据《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知（国发[1993]38号）》整理。

这是中国最近一次颁布的设市标准。1993年设市标准的进步之处在于，以从事非农产业人口数而不是以具有非农业户口的人口数作为基本的人口指标，更加符合现实情况。但是，1993年设市标准存在着比较明显的问题：

第一，指标过于繁杂。把原本相对简单的问题复杂化了，类型太多，指标太多，除了核心的人口指标以外，还有大量的经济、财政指标。减弱了核心指标的作用。特别是经济发展是个动态的过程，第二，而且人口密度大的地区设市标准大大高于低人口密度的地区，不够公平。

第三，人口指标标准过高

第四，经济指标标准偏低。

经过8年的发展变化，1993年国务院颁布的设市标准中的经济指标显得过低了。以国内生产总值（GDP）为例，1993年的设市标准规定是：人口密度大于400人/km2的县，GDP达到10亿元（按1990

年价格计算，下同）；人口密度101–400人/km2的县，GDP达到8亿元；人口密度不足100人/km2的县，GDP达到6亿元。这三个指标，根据GDP缩减指数①调整后，以2000年价格计算的标准分别为14.60、11.68和8.76亿元。安徽省2000年底56个县中，已经超过设市标准的有49个，占87.5%。只有7个县的GDP未达到设市标准。安徽省的经济发展在我国居于中下水平②

第五，县域指标与设市标准关系不大。

在宏观上“城市”是个“点”，而不是一个“面”，“县”是一个“面”而不是一个“点”。我国“市”的概念远远偏离了“城市”的概念，“镇”的概念远远偏离了“小城镇”的概念。现在“设市标准”里讲的是“市”并不是“城市”!

二、中国亟需研究、颁布新的设市标准

长期缺乏设施标准带来的问题

由于这套设市标准问题比较多，不能够符合中国城市化快速发展的需要，早在1998年就已经停止执行。但是，又没有相应的新设施标准出台，导致中国在1998～2005年长达7年的时间没有增加一个新的城市，

三、中国设市标准的建议

对修订设市标准的考虑

原则：

市镇设置标准要把握的总原则是“三要”：要稳定少变，要简明扼要，要抓住本质。城市设置标准修改的基本思路是：简化设市标准、统一设市标准、降低设市标准。

我们认为，中国设市的标准只需要考虑一个指标：常住人口达到3万人的人口集聚区就可以设置市的建制。其理由是：

第一，体现了以人为本的原则

人是城市的主体，是社会经济活动的中心，是政府服务的对象。以人口这一唯一的指标作为设市标准，充分体现了“以人为本”的原①根据《新中国五十年统计资料汇编》（国家统计局编，中国统计出版社1999年版）和《中国统计年鉴2001》

（国家统计局编，中国统计出版社2001年版）的资料，安徽省1991—2000年的名义GDP指数为461.7%，

实际GDP指数为316.2%，缩减指数为146.03%。

②2000年，安徽省的人均GDP居全国第22位，相当于全国平均水平的70.5%；城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别居全国第20位和19位。

则。一个聚集区域的人口多，如果经济发展水平高，当然应当设为城市；如果经济比较落后，政府应当通过各种方式（包括通过设置城市的机制）促进其发展。经济落后不应成为一个地方设市的障碍，反而应当成为其设市的内在的强烈的要求。

设市的本质是为聚集区域的居民提供更好的公共服务，从而营造良好的投资环境与生活环境，促进所在城市经济发展和提高居民生活质量。过高的设市标准意味着更多的居民难以享受较好的公共服务；已经聚集了大量人口的集镇由于建设标准低、投资环境差而难以吸引投资，经济发展严重滞后。

降低设市标准的根本目的是为了使更多的已经达到聚集经济效益的城市通过公共服务的改善提高其发展质量，使更多的人能够在城市化过程中受益。

人口是城市化的核心指标。“城镇人口占总人口的比重”是世界上通行的衡量城市化水平的指标。《城市规划基本术语标准》给城市化水平的定义是: “衡量城市化发展程度的数量指标，一般用一定地域内城市人口占总人口的比例来表示。”①以常住人口集聚规模为标准来设置城市，就保证了城市之所以成为城市的根本条件。

第二，人口集聚规模与城市非农产业的发展有直接的因果关系。市区常住人口达到一定的规模，必然意味着市区非农产业达到一定的水平和规模，特别是第三产业，因为3万人口的集聚本身就是一个较大的第三产业市场。因此，在市场经济条件下人口集聚规模标准可以在相当程度上反映并能够替代其它经济指标。在我国城市体系的现实运行中，也是人口集聚规模越大，城市的经济越发达，现代化水平也越高（参见附表4.３）。

第三，市区人口集聚程度可以在相当程度上反映所在区域的经济发展水平，从而可以在设置城市时忽略相应的区域性指标。在市场经济条件下，生产要素根据比较利益原则选择区位，中心城市必然是先

①国家质量技术监督局和中华人民共和国建设部联合发布：《城市规划基本术语标准》（中华人民共和国国家标准）,中国建筑出版社1999年版，第2页。