第四章 行政救济与司法救济

⏹第一节行政救济与行政复议
救济生活中的救济（物质帮助）
法律上的救济（制度）
有权利必有救济（权利三项内容）
法治原则有权力必有救济（法治原则）
依法行政，越权无效—行政法律责任
职权范围内的侵权—行政法律责任
行政权力与公民权利的平衡-行政救济
行政救济的本质行政主体—制约之法
行政相对人—权利救济之法
一、行政救济
（一）行政救济的含义和特征
1、基本含义
是国家为了排除行政行为对行政相对人合法权益造成的侵害，而采取的事后补救手段或措施的总称。

（1）事后补救手段；（2）各种补救手段总称（行政救济和司法救济）
行政法对行政权的控制机制：
①事先控制——权力设置；
②事中控制——程序规范；
③事后控制——行政、司法救济
2、特征P166
（1）以行政纠纷的存在为基础
（2）双方当事人法律地位不同
（3）目的在于补救行政相对人
（二）功能
1、排除不法侵害，恢复和弥补受损合法权益
2、监督制约行政行为的运行，促进和保护行政权力的实现
3、调整公私利益，实现社会公正，维护社会稳定
（三）行政救济途径P167
1、学理上的分类
（1）以给予救济的机关系统为标准：
①立法救济②行政救济③司法救济
（2）以行政救济途径的性质和范围为标准：
①行政内的救济——行政复议、监察救济、行政赔偿、行政补偿（后两者只是手段，不是途径）
②行政外的救济——诉讼救济
2、我国的行政救济途径P169
（1）监察救济——行政相对人申诉
（2）立法救济——规范性文件的制定
（3）行政复议——行政内救济
（4）诉讼救济
二、行政复议
（一）含义和特征
1、基本含义P171
是指行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益，依法向该机关的上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关提出申请，由受理申请的行政机关对原具体行政行为进行重新审查并作出裁决的活动及其制度。

2、特征
（1）行政复议是行政性的救济制度
行政复议是是行政机关的行政行为，以行政争议为处理对象，是解决外部行政争议的一种手段。

（2）行政复议是上级行政机关对下级行政机关的行政监督行为，体现行政的层级监督且监督范围广泛
行政复议以具体行政行为为审查对象，并附带审查部分抽象行政行为；行政复议以引起争议的行政行为为审查对象。

既审查行政行为的合法性又审查行政行为的合理性；既审查具体行政行为又审查规章以下的抽象行政行为。

（3）行政复议是裁判性的行政监督制度
作为一种行政司法行为，或称为准司法行为。

行政复议必须按照法定的程序进行。

申请人提出复议申请必须在法律、法规规定的期限内提出，复议机关在受理申请后，应进行调查取证等工作，履行法定的程序义务，在法定的期限内作出复议决定。

（4）行政复议决定是一种具体行政行为，具有行政行为的一般特征，即单方性、职权性和执行性等
特征
行政复议由行政相对人启动的；行政复议是行政机关的一种活动，是相对方请求行政复议机关审查行政行为和行政复议机关根据相对方的申请，对原行政行为进行审查并做出维持、变更或撤销原行政行为的裁决的活动。

（5）行政复议与行政诉讼相衔接P172
行政复议是行政机关依照行政程序对具体行政行为的合法性和适当性进行审查的活动。

行政诉讼是人民法院按照司法程序审查具体行政行为的合法性的活动。

二者的关系可以从它们的相同点、区别点和衔接点三个方面来考察。

①行政复议与行政诉讼的相同点
其一，二者产生的根源相同。

它们都源于行政纠纷的存在，都是解决行政纠纷的法律制度。

其二，目的和作用相同。

二者都是为了解决行政争议，保护公民、法人和其它组织合法权益。

维护和监督行政机关依法行使职权。

其三，审查对象相同。

行政复议与行政诉讼都起因于对具体行政行为进行审查。

其四，形成的条件相同。

二者都因相对方的请求而引起，均适用不告不理的原则，都是一种依申请的行为。

其五，二者的法律关系都表现为三方性。

作为裁决者的复议机关或人民法院，都是以独立的公平第三者身份对行政主体和相对方之间的行政争议作出复议裁决和审判。

其六，适用的原则、程序有许多相同之处。

所作出的裁决的种类和执行的手段也基本相同。

②行政复议与行政诉讼的区别点
其一，性质不同。

其二，审理机关不同。

其三，所适用的程序不同。

其四，审查范围不同
其五，法律效力的终局性不同。

③行政复议与行政诉讼的衔接点
第一，复议必经。

复议必经又称复议前置。

第二，复议与诉讼的选择关系。

即在复议与诉讼的关系上，允许当事人自由选择。

这种选择性的
关系可具体表现为：其一，先复议后诉讼。

其二，只复议不诉讼。

第三，直接向法院起诉。

（二）行政复议的原则和作用
1、原则P174-176
（1）合法原则；（2）公正原则；（3）公开原则；（4）及时原则；
（5）便民原则；（6）有错必纠原则（7）保障法律法规正确实施的原则（8）诉讼终局原则
2、行政复议的作用和目的P173-174
（1）监督性——维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或不当的行政行为
（2）救济性——保护公民、法人或其它组织的合法权益
行政复议制度的确立，主要应是保护公民、法人和其它组织的合法权益。

“保护”为主，“监督”为次。

可以说，在“监督”和“保护”之间是你我不分，但二者是“用”与“体”、手段与根本宗旨的关系，“保护”为本。

（三）基本制度
是行政复议基本原则在行政复议某一阶段、某一方面的展开和体现。

1、一级复议制度
也称一次复议制度，是指公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为不服，可以向该行政机关的上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议。

对复议决定不服，只能依法向人民法院提起行政诉讼，不得再向复议机关的上一级行政机关申请复议。

如果法律、行政法规规定了两级或多级复议的，从其规定。

多级复议主要适用于技术性、业务性很强的具体行政行为，如对海关关于关税的决定不服，可以申请上一级海关复议；对上一级海关的复议决定不服，还可以申请海关总署复议对海关总署的复议决定不服，再向人民法院起诉
2、书面复议制度
是指行政复议机关对行政复议申请人提出的申请和被申请人提交的答辩，以及有关被申请人作出具体行政行为的规范性文件和证据进行非公开对质性的审查，并在此基础上作出行政复议决定的制度。

书面复议制度可以提高行政复议的效率，及时解决行政争议，减少行政复议的成本；减轻行政复议中申请人与被申请人的对抗情绪，有利于行政争议在行政程序中获得解决。

3、依法复议不调解制度P191
是指行政机关复议行政案件只能依法对被申请复议的具体行政行为的合法性、适当性进行裁判，合法的予以维持，违法的予以撤销，不当的予以变更，不应进行调解，也不得以调解方式结案。

4、复议不停止执行制度P190
是指具体行政行为不因相对人申请行政复议而停止执行。

复议不停止执行是保证国家行政管理的连续性、有效性的重要手段，其理论基础是国家意志先定力的理论和公权力优先理论或公务优先理论。

复议不停止执行制度的例外规定——
（1）被申请人认为需要停止执行的；（2）行政复议机关认为需要停止执行的；（3）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（4）法律规定停止执行的。

5、被申请人承担举证责任的制度P191
举证责任是指承担该责任的当事人必须对自己的主张举出主要的事实根据，以证明其确实存在，否则将承担败诉后果的法定义务。

举证责任通常是诉讼中的证据规则之一，但由于行政复议与行政诉讼都是第三方居间解决行政机关与相对人争议的制度，具有某种共性，所以，行政复议也存在举证责任问题。

被申请人承担对具体行政行为合法性和适当性的举证责任。

被申请人举证范围不只限于具体行政行为的事实证据，还包括行政机关作出具体行政行为的规范性文件。

举证时间为收到复议申请书副本10日内，如果被申请人不按照规定提交作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，复议机关有权撤销该具体行政行为。

另外，被申请人在复议过程中，不得自行向申请人和其他有
关组织或个人收集证据。

（四）行政复议的范围P176
行政复议范围是指行政相对人认为行政机关作出的行政行为侵犯其合法权益，依法可以向行政复议机关请求重新审查的范围，它关系到行政监督和行政救济的深度和广度。

复议范围对申请人来说，对哪些行政行为不服可以申请复议；对复议机关来说，哪些范围内的行政案件它必须受理。

具体包括三部分：
第一，可以提起行政诉讼的侵犯人身权、财产权的具体行政行为，即凡是属于行政诉讼法列举的受案范围具体行政行为，公民、法人或者其它组织也都可以申请复议。

第二，法律、法规规定的其它可以申请复议的具体行政行为。

虽不属行政诉讼受案件范围，但如果单行法律、法规规定可以申请复议的，亦属申请复议的范围。

第三，纳入行政复议范畴的抽象行政行为。

1、具体行政行为的复议范围P177-179
根据《行政复议法》第6条的规定，相对人对以下具体行政行为不服可以依法申请行政复议。

（1）对所有的行政处罚决定不服的。

（2）对行政机关作出的所有行政强制措施不服的，包括行政机关作出的限制人身自由的强制措施和
限制财产权利的强制措施。

（3）对行政机关作出的涉及相对人已经获得各种许可证证书的变更、中止、撤销的决定不服的。

（4）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关
审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的。

（5）对行政机关作出的关于确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。

（6）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的。

（7）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的。

（8）认为行政机关违法要求其履行义务的。

（9）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法办理的。

（10）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。

（11）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

这是一个兜底的条款，它表明行政机关
对公民、法人或者其他组织作出的所有具体行政行为不服的，都可以申请复议，都是属于行政复议范
围的。

2、抽象行政行为的行政复议范围P176
可以提起行政复议的抽象行政行为规章以下的规范性文件，具体包括：
（1）国务院部门的规定；
（2）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；
（3）乡、镇人民政府的规定。

这一规定可以作这样的理解：
第一，纳入行政复议范围的只是部分抽象行政行为不包括国务院部委规章和地方人民政府规章
第二，行政相对人对抽象行政行为申请复议，只能针对具体行政行为所依据的抽象行政行为提出。

第三，对抽象行政行为申请复议采用与具体行政行为一并提起的方式。

3、行政复议排除的范围P180
（1）行政法规和规章
（2）行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决
（3）行政机关对民事纠纷所作的仲裁、调解或者处理行为
即不能提起行政复议的事项主要是指内部行政行为引起的争议以及行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理。

具体而言，是指不服行政机关作出的有关行政处分或者其他人事处理决定的，按照有关法律、行政法规的规定提出申诉。

不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

（五）行政复议的参加人P184
1、概念
是指在复议机关组织下，依法参加复议活动的人，包括申请人、被申请人、第三人、共同被申请人以及无能力人或限制行为能力人作为申请人的法定代理人。

证人、鉴定人、翻译人员等不属于复议参加人。

行政复议的申请人、被申请人、第三人是行政复议的当事人
2、行政复议申请人P184
（1）申请人的概念；（2）申请人的法律特征；（3）申请人的资格转移；（4）申请人权利和义务
3、行政复议被申请人 P185
（1）被申请人的概念（2）被申请人的法律特征（3）被申请人的种类（4）被申请人的权利和义务
4、行政复议第三人P186
（1）行政复议第三人的概念（2）行政复议第三人的法律特征（3）第三人的种类
5、行政复议代理人P187
（六）复议机关与管辖P181
1、行政复议机关
（1）行政复议机关的概念
是指依照法律的规定，有权受理行政复议的申请，依法对被申请的行政行为进行合法性、适当性审查并作出决定的行政机关。

（2）行政复议机关的特征
①限于行政机关，法律、法规授权的组织不能成为行政复议机关；
②行政复议机关是拥有行政复议权的行政机关
③能以自己的名义行使行政复议权，并对行为后果独立承担法律责任的行政机关。

（3）行政复议机关的种类
①作出被申请行政行为的行政主体---国务院部委
②作出被申请行政行为的行政主体的上一级行政机关---县政府、市政府
③作出被申请行政行为的行政主体所属的人民政府 ---地方政府职能部门
乡、镇人民政府不具有行政复议主体资格，不是行政复议机关。

国务院虽然可以对国务院部门和省、自治区、直辖市一级政府的行政复议决定作终局裁决，但由于国务院不受理行政复议申请，也不作行政复议决定，所以，国务院不是行政复议机关。

（4）确定行政复议机关的原则
第一，根据相对人选择行政复议机关
第二，一级行政机关作为行政复议机关
①实行垂直领导的行政机关一律实行上一级复议。

②对地方各级人民政府作出的具体行政行为，由上一级地方人民政府复议。

③对人民政府的派出机关作出的具体行政行为，由设立派出机关的人民政府复议。

④向共同的上一级行政机关申请复议。

⑤行政机关被撤销的，由继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请复议。

第三，向作出具体行政行为的本机关申请复议
2、行政复议机构
是享有行政复议权的行政机关内部设立的一种专门负责复议案件受理、审查和裁决工作的办事机
构。

行政复议机构不同于行政复议机关，它不具有行政主体资格，它不能以自己的名义对外行使职权它是行政复议机关内负责复议工作的专门机构。

上下级行政复议机关的行政复议机构之间没有领导和监督关系，它们各自对所属的行政复议机关负责。

行政复议机关负责法制工作的机构为行政复议机构，具体办理行政复议事项。

3、行政复议的管辖P181
（1）一般管辖的含义及情形P182
（2）特殊管辖的情形P183
（3）转送和指定管辖P184
（七）复议程序
1、行政复议申请与受理P188
（1）提起行政复议的法定期限
提起行政复议的一般期限是60日。

提起行政复议申请的特别期限，是法律规定的申请期限超过
60日的。

（2）申请行政复议的方式
行政复议法没有要求申请行政复议必须是书面形式，口头申请也是可以的。

申请人口头申请的，行政复议机构应当当场将申请人的口头申请内容以书面方式记录下来。

（3）行政复议的受理P189
行政复议法规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内予以审查，对符合条件又属于本复议机关管辖的，予以受理。

复议机关收到复议申请之日起即为受理。

对不符合法定条件的，决定不予受理，将不予受理决定书面告知申请人。

对符合法定条件，但不属于本机关管辖的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出或者依法转送。

行政复议机关决定不受理行政复议申请的，申请人可以向行政复议机关的上级行政机关申诉，上级行政机关认为不受理决定有误或者没有正当理由的，应当责令其受理。

必要时上级行政机关也可以直接受理。

对法律、法规规定行政复议前置的，行政复议机关对行政复议申请不予受理或者受理后不作为的，申请人可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

2、行政复议的审理与决定P190
（1）行政复议决定P192
行政复议机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，分别情况作出以下决定：
第一，对具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。

第二，被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。

第三，具体行政行为的主要事实不清，证据不足的，适用依据错误的，违反法定程序，超越或者滥用职权的，具体行政行为明显不当的，行政复议机关可以作出撤销、变更或者确认该具体行政行为违法的决定。

作出撤销或者确认决定的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。

被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。

申请人在申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，行政复议机关在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时根据国家赔偿法的规定决定被申请人给予赔偿。

如果申请人没有同时提出行政赔偿请求，行政复议机关在撤销或者变更具体行政行为时，应当同时责令被申请人解除已经采取的强制措施、返还财产或者赔偿相应的价款。

（2）行政复议终局的情况
（1）申请人对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。

对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照行政复议法的规定作出的裁决为最终裁决。

即申请人对国务院的裁决不服的，也不能向人民法院提起诉讼。

（2）根据国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定是最终裁决，不得提起诉讼。

（3）行政复议决定的履行P195
被申请人应当自觉履行行政复议决定，如果被、申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。

申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，依法强制执行。

小结
1、行政救济的特征、功能与途径
2、行政复议的特征及与行政诉讼的关系。

3、行政复议的基本制度。

4、行政复议的范围及与行政诉讼受案范围的区别？原因是什么？
5、行政复议当事人。

6、行政复议机关特征、种类与行政复议机构的关系
7、行政复议的一般管辖和特殊管辖。

8、行政复议决定的类型。

第二节行政诉讼
一、行政诉讼与行政诉讼法
（一）行政诉讼的概念和特征
1、行政诉讼的概念P197
行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和法律法规授权的组织作出的具体行政行为侵犯
其合法权益，依法定程序向人民法院起诉，人民法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下，对具体行政行
为的合法性进行审查并作出裁决的制度。

2、行政诉讼的特征P197-198
（1）是一种司法活动
①具有司法监督的性质；②体现两种国家权力之间的关系--通过司法权对行政权的审查监督来实现对
私权利的保护，是一个国家机关对另一个国家机关的一种外部监督，这种监督形式以审查被告的行为为特征，所以，行政诉讼在西方又被称作“Judicial Review”，译作司法审查或司法复审。

（2）是解决一定范围行政争议的诉讼活动
只限于就行政主体作出的具体行政行为的合法性进行审查；有受案范围——可受理和不可受理案件，民诉则不存在。

（3）原被告关系恒定
①起因和所诉对象特定
②原告为行政相对人，被告为行政主体
③行政主体以行政相对人身份出现时可做原告，以管理者身份出现时不能为原告—行政主体不可反诉
3、行政诉讼案件的构成要件
（1）原告为行政相对人
（2）被告是作出具体行政行为的行政主体
（3）属于法院受案范围及受诉法院管辖的行政争议
（4）原告必须是在法定期限内起诉。

（5）属于复议前置的，已进行了行政复议；自行选择行政复议的，复议机关已作出复议决定或者逾期
未作出复议决定。

（二）行政诉讼法概述
1、行政诉讼法的概念和渊源P198
2、行政诉讼法的效力范围和立法目的P199
（三）行诉的基本原则P201
1、一般原则
2、特有原则
（1）选择复议原则
（2）审查具体行政行为合法性原则P203
（3）具体行政行为不因诉讼而停止执行原则
（4）不适用调解原则
（5）被告负举证责任原则
（四）行政诉讼的基本制度P204
1、合议制度 ;
2、回避制度 ; 3 、公开审判制度； 4、两审终审制度
二、行政诉讼的受案范围
（一）概述
1、含义和确立方式
（1）含义及法律意义P205
（2）确立方式
①确定受案范围的两大基本模式
大陆法系---以制定法明确受案范围---方式有概括式规定、列举式（肯定列举和否定列举）、混合式（概括式和列举式）
英美法系---以判例法确定受案范围；以制定法之规定为补充
②我国受案范围的确定原则和方式
原则——
A．正确处理人民法院与行政机关在受理行政案件上的合理分工。

B．最大限度地保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

C．从实际出发，循序渐进，逐步扩大受案范围
方式——混合式---列举式和概括式总的概括规定---A2
限定的概括规定---A5
肯定式分类列举---A11
肯定式个别列举---A11（2）
否定式分类列举---A12
2、受案范围的确定标准P207（可诉性标准）
（1）具体行政行为标准。