构建我国农村教育财政体制的思考

构建我国农村教育财政体制的思考
摘要：构建我国农村教育财政体制的基本思路是：中央财政和省级财政应是农村教育的投资主体，在全国确定国务院领导、各级人民政府统筹规划，以县为主的农村教育管理体制，建立将义务教育纳入国家财政保证，国务院和各级人民政府分担，实行省统筹的经费保障体制，从而，在农村实行真正的免费义务教育，把加大对农村高中和农村职业中学的财政投入落到实处。

关键词：公共财政；农村教育；转移支付
一、构建农村教育财政体制的理论、法律及现实依据
经济学上一般把产品分为公共产品和私人产品。

所谓公共产品具有两个特点：一是效用上的非排他性，二是消费上的非竞争性。

一般认为从整体上看教育并不是纯粹上的公共产品，从基础教育到高等教育，教育的公共产品属性逐渐减少，私人产品的属性逐渐加强。

近年来，我国政府开始致力于在农村建立比较完善的公共财政体制，这一思路符合世界各国发展的两个普遍性规律：即在工业化发展初期，农村支持城市、农业为工业提供积累；当工业化发展到一定阶段后，工业反哺农业、城市带动农村。

目前，我国已进入工业化和城市化快速发展的时期，综合国力已经达到一个新的台阶，人均GDP超过了1000美元，已进入工业反哺农业、城市带动农村的时期。

因此，我国建立包括农村教育财政体制在内的农村公共财政体制已成为我国制度创新的重点。

我国农村教育财政体制的建设是我国农村进入“无税时代”后，实现“以人为本，城乡统筹”的治国方策的必由之路，对解决“三农”问题起到巨大的推进作用和制度保障作用。

2006年6月29日，全国人大通过的《中华人民共和国义务教育法(修订案)》确立了国务院领导、各级人民政府统筹规划、以县为主的管理体制。

修订案还确定了义务教育纳入国家财政保障，由国务院和地方各级人民政府分担，实行省统筹的经费保障新机制，这为我们建立农村教育财政体制奠定了基础，提供了法律依据。

二、我国农村教育经费供给存在的问题
2002年，我国实行了“在国务院领导下，由地方政府负责，‘分级管理，以县为主”’的农村教育管理体制，将义务教育的投入责任提到了财力较强的县级财政，缓解了农村教育投入严重不足的境况。

但是对于我国中西部地区的农村，以县为主的体制仍难解决农村教育经费历史欠账和投入短缺问题。

1．农村教育投资主体的重心偏低
税费改革后，县级财政成为农村教育投资的主体，而在我国财力分配格局中，
中央和省级政府掌握了主要财力，却很少承担农村教育经费的责任，县级财力薄弱却承担了大部分农村教育经费。

这样所导致的政府间财权与事权的不对称，是农村教育发展滞后的制度型因素。

我国中西部地区县级财政大部分是吃饭财政，维持目前教育支出已十分困难。

在财力上更难以支撑普通高中和职业中学的发展。

2．农村教育经费总量不足
(1)从总体上看，国家教育投资偏低，国家财政性教育经费占GDP的比重偏低，2003年全国财政性教育经费占GDP的3．28％，既低于《全国教育改革与发展纲要》规定的4％，又低于世界平均水平的5．7％。

另外，我国国家教育财政性支出占教育支出的比例过低，这一比重从分税制改革时的1994年的16．17％连续六年下降，至2001年为12．40％。

(2)国家有限的教育经费被更多利用于城市教育和非义务教育，国家尽管在性质上保证义务教育的投入，但在实际投入中对精英教育有更大的偏好，在城乡教育投资选择中更偏重于城市，即使中央与省级政府在非制度化的转移支付上有一定程度的加强，但这种格局并没有得到根本的改变。

3．农村教育财政资源分布失衡
(1)省区之间不均衡。

2004年上海农村小学生均预算内教育事业费和公用经费分别为5924．84元和1081．73元，而河南省仅为613．29元和40．77元；据统计，至2004年底，西部地区还有246个县未实现“普九”，占总数的86．6％。

(2)省内各地不均衡。

以经济发达的广东省为例，2001年，农村小学生均预算内经费支出最高的县和最低的县相差6．11倍。

(3)城乡间的不平衡。

2004年，全国普通小学生均预算内教育事业费为1129．11元，而农村小学为l013．80元；全国初中生均预算内教育事业费为l246．07元，而农村初中为1073．68元。

(4)学校之间不均衡。

主要表现在经费投入、师资队伍、校舍及教学设备和生源等方面。

层层设置的重点学校制度导致农村学校处于弱势地位。

4．农村地区普通高中和职业高中经费投入严重不足。

县级政府对高中的财政投入少，农村高中筹集经费非常困难，加之县级政府经费投入向重点高中倾斜，直接制约了农村地区普通高中的发展。

近几年来农村职业中学滑坡速度较大，增长速度大大低于普通高中。

由于政府对普通高中和职业高中投入少，收取学杂费远远超过了普通农民家庭的承受能力。

形成以上问题的主要原因是：(1)教育转移支付的规模占全国实际教育支出的比例太小，不能起到维护公平的作用；(2)教育转移支付分配效率低下；(3)农村教育财政支出低效率，教育资源十分紧缺和教育资源浪费并存；(4)农村教育资金的管理体制和机制不健全。

三、构建农村教育财政体制的思路
1．建立统一、均衡的农村教育财政制度
义务教育属于全体适龄儿童少年有权享受的最基本的公共服务，义务教育应当在全国各地区得到均衡的发展，以充分体现义务教育的平等性、全民性、普及性，应逐步达到质量上和教学内容上的平等，这一原则是政府制定相关政策的基本出发点和归宿。

农村高中阶段教育也应从制度上规定和引导其均衡发展，逐步实现农村高中教育资源配置的均衡化，农村职业中学也应制定办学条件基准。

2．中央财政和省级财政应是农村教育的投资主体
以中央和省级政府作为农村教育政府投资的主体，也是世界许多国家的通行做法。

但从发达国家教育发展经验来看，农村教育经费的主要来源是中央财政，而不是地方财政。

在我国目前阶段，农村义务教育是纯公共产品，应该主要由中央财政提供，农村高中教育和农村职业中学教育是准公共产品。

中央财政也应负责提供部分资金。

根据经济合作与发展组织1994年对其有相关数据的20个成员国的统计，由中央政府作为投资主体的国家有10个，由高层次地方政府作为投资主体的国家有7个，由基层地方政府为投资主体的只有3个。

由于这些国家农民所占比例很低，农村没有单独的教育财政制度，实行城乡统一的教育财政体制。

我们建议根据中央、省、县级政府的实际财政能力对农村教育所须的各项经费的初始来源和责任做出明确的分工，明确界定各级政府在农村教育上的财权范围和财政责任。

要在全国范围内实施完全免费的农村义务教育，农村义务教育教职工工资应全部由中央财政负责，农村义务教育的基建经费由省级财政负责，公用经费由县级财政负责。

农村高中教职工工资应由中央财政、省级财政、县级财政共同负责。

校舍建设、教学设施和设备维修应由省级财政和县级财政共同负责。

高中阶段所收学杂费应主要用于公用经费。

应随着经济发展和各级政府财力的不断增加逐步降低高中阶段学杂费，并最终将高中教育纳入义务教育范畴，实行完全免费的高中教育。

农村职业中学经费应以省级政府和县级政府共同负责，其中省级政府和县级政府共同负责农村职业中学教职工的工资，县级政府负责农村职业中学的基建经费和公用经费，省级政府给予适当补助。

中央财政对西部地区农村职业教育应给予专项转移支付。

对需要培训的初高中毕业生，财政可提供教育券，让其自由选择到农村职业中学培训。

3．完善农村教育贫困学生的资助制度
应建立和完善义务教育阶段农村贫困学生的资助制度，包括提供免费午餐、交通和住宿等补助。

经济发达地区，对贫困家庭发放子女上学的月补贴。

有关做法可逐步上移至农村高中和农村职业中学。

可根据国家经济发展水平在适当时期逐步减少以至免收农村高中的学杂费，对家庭贫困的学生免费提供教科书，并补助寄宿生生活费。

对职业中学的贫困学生也应制定相应的资助政策。

4．制定农村教育最低保障线
为保证政府向所有适龄儿童和少年提供满足一定质量的、基本的、相对均衡的义务教育，国家应制定全国义务教育最低保障线(或基本办学条件)。

其内容应包括：义务教育教职工编制标准以及工资标准；义务教育学校基本建设标准(场地、校舍、建筑物、教学仪器设备、图书资料等具体标准)；保持学校正常运转的生均公用经费标准。

各省级政府可根据本省区的实际情况，制定不低于国家标准的省级最低标准。

义务教育最低保障线应根据经济和社会发展情况及时调整。

省级政府也应制定本省区普通高中、职业教育最低保障线和学校办学条件基准，加强检查与督导。

5．完善农村教育的财政转移支付制度
为保证转移支付资金的公平分配和有效使用，应以全国义务教育最低保障线为依据，以省区为单位，按因素法测算义务教育经费的标准需求和标准供给能力，各县(市)其缺口由上级财政通过逐级(中央、省)转移支付添平补齐。

承担主要责任。

中央和省应是教育转移支付的主体。

义务教育转移支付经费必须足额列入财政预算，由人民代表大会审核和批准。

县级政府建立全面需求预算。

此外，中央和省级政府财政应设立义务教育专项资金，扶持农村、中西部贫困地区的义务教育。

作为建立和完善农村教育转移支付的第一步，是在全国建立科学统一的农村义务教育专项转移支付制度，同时应着手研究和建立农村高中和农村职业中学的教育转移支付制度，逐步实现全国范围农村高中教育和农村职业中学教育发展的均衡，实现具有实质性意义的教育公平。

6．在同一省区内，对农村教育学校，以学生数为标准，实行均等化拨款制度。

义务教育经费是纳税人贡献的资源，在公立学校之间进行分配时，必须客观公正。

同一省区义务教育阶段的公立学校，原则上每个学生应获得相同的教育资源，首先应取消重点校、非重点校的划分，对所有的义务教育阶段公立学校一视同仁，以学生数为标准，实行均等化拨款制度。

国家应取消重点高中，消除薄弱高中，财政资源分配向现存的薄弱高中倾斜，逐步缩小高中间财政资源配置的差距，最终取消重点高中和非重点高中，作为这项工作的第一步应尽快实现农村地区高中拨款的均等化。

对农村职业中学应设立最低设置基准，明确办学条件的最低要求，建立科学合理的职业中学经费拨款公式，对农村职业中学的专项转移支付要做到科学民主透明，将提高经费的使用效率作为主要的考核指标，并接受本地人大、政协和社会有关方面的监督。