对我国政府绩效审计的分析和思考

对 我 国政府绩 效 审计 的
分 析 和 思 考
李松 兵
【 文章 摘 要 】 政府绩效审计经过半个 多世纪的发 展 ， 来越 受到各 国 的 青昧 ，进 入 ２ 世 越 Ｏ 纪 ９ 年 代 ， 效 审 计在 西 方各 国被 普 遍 Ｏ 绩 接 受 。随 着 我 国社 会 主 义市 场 经 济 体 制 逐 步建 立和 完善 ，政 治体 制 改革 的 逐 步 推 进 ， 民主 制 度 逐 步发展 和 完 善 ，政 府 经 济 责 任 目标责 任 制 的广 泛 推 行 ，政 府 审计开始进入 以绩 效审计为 中心 、绩 效审计与财 务审计并存 的现代 审计发展 阶段 。本文 通 过 对 我 国政 府 绩 效审 计 发 展 现 状 的研 究， 分析 了制 约我 国政 府 绩 效审 计 发展 的 因 素 ，结合 笔者 工 作 实 际 经 历 ，提 出改 进 的对 策 、 方 法和 建 议 。 【 键词 】 关 制 约；政府 ；绩效 审计 ；因素 ；对 策
绩 效审 计 的 顺利 开展 。
当前 ， 效评估 已成 为世界 各 国行政改 绩 革 、发展 的最 新课题 。 世界上 许多 国家实 行 了绩 效 审计 制度 ，有代 表性 的国 家有 美 国 、 英国 、加拿大 、澳 大利亚 、德 国 、瑞 典 、挪 威、荷 兰等 国。美 国 、澳 大利 亚 、瑞 典绩 效 审 计在 政 府审 计 业务 中的 比重分 别达 ８ ％、 ５ ６ ％、４ ％ 以上 。２ 世纪 我 国政府 审计 开始 ０ ０ ｌ 进入 以绩效 审计为 中心 、 审计 与财务 审 绩效 计并 存 的现代 审计 发展 阶段 。 审计 署 ２ ０ ０８ 至 ２ １ 年审 计工 作发展 规划 》提 出 ： ０２ 全面 推 进绩 效审计 ，促进 转变 经济 发展方 式 ，提 高 财政 资金和 公共 资源配 置 、使用 、利用 的经 二 政 府审计思维和观念急 需转 变 济 陛、效率 ｌ和 效果性 ，促进 建设 资源 节约 生 我 国 自 １８ 年 实行政 府 审计 制度 以来 ， ９３ 型和环 境友 好型 社会 ，推动 建立健 全政 府绩 政 府审计 主要 以审查 财务核 算资料 为主要 手 效管 理制 度 ，促进 提高 政府 绩效管 理水 平和 段 ，以差错 揭 弊 、查处违 规 违纪大 案要 案为 建立健全政府部门责任追究制。到 ２ １ 年 ， 主要 目的 ， 致审计 人 员的 审计 思维 、审计 ０２ 导 每年所有的审计项目都开展绩效审计。 观念 、 审计 方 式和 方法 等形 成 固定模 式 ，很 因此 ， 当前 情况 下 ， 究和 探讨 我 国 难适 应绩 效审 计 发展 的需要 ， 至成为 绩效 在 研 甚 政府绩效审计发展存在的问题和不足， 分析 审计发展的阻力。目前开展的很多绩效审计 制约我国政府绩效审计发展的因素， 进而对 项 目， 实施 过程 中审 计人 员却 把精 力较 多 在 我国政府绩效审计发展提出创新思路， 促进 地放在被审计单位的财务报表上 ， 看账本的 审计充 分发 挥职 能 ， 保证 政府 资 金安 全有 效 时问多、调查研究的时问少 ， 对经济活动进 使用 ，具有重大意义。 行 审计评 价 的深 度和 广度 均不够 ， 观 定量 微 近年来，随着我国政府 及各级审计机 审计多 ， 宏观定性与微观定量相结合的审计 关对 绩效 审计工 作 的高 度重 视 ， 效审计 无 方式少， 绩 没有突出绩效审计经济性 、 效率 性、 论 在理 论研 究领域 还是 审计 实践方 面都取 得 效 果 洼的特 点 ，审计 思维 和相应 的技术 、方 了快 速 的 发展 。 由于 我 国绩效 审计 起步 较 法 已不能 适应 全新 的绩效 审计 需 求 。 但 晚 ，缺乏 现 有 的模 式 和成 功 的经 验 可 借鉴 ， 绩效 审计 的开展 尚处于 摸索 阶段 ， 仍面 临需 三 、绩效 审计 评价体系难以确定
至 由于 其他 原 因导 致审计 结果 被歪 曲。 审计
人员 的 自信 心和 自主性 同时 也受到 打击 ， 严 重 影 响我 国绩 效 绩效 审计 的 发展 。
四 财政预 算管理体制 的不规范 ，影 响绩 效审计的 开展
随着我围财政体制的不断改革和完善， 财政管理 日益规 范化 ，但在预算的编制和 执行 方 面 ， 仍然 存在 一 些不 规 范行 为：一是 预算 内容不完整，部分项 目未纳入部 门预 算；二是 预算 编 制方 法 仍未 改进 。大量地 方 政 府 部 门预 算 编 制未 按 要 求 采 用 “ 基 预 零 算法 ” ，仍然 沿 袭传 统 的 “ 数 加增 法” 编 基 制， 使政 府 资 金的 配置 难 以合理 化 ； 是预 三 算 编 制时 问短 ，相 关 数据 的确 定 缺 乏可 行 论证 ； 四是 部 门 预算 执 行 过 程 中调 整 较 为 随意 ， 动 较大 ， 变 预算 缺 乏 刚性等 。 些 问 这 题 的 存在 ，导 致 审 计 部 门在 审 计 过 程 中无 从 下 手 ， 或者 将 大 量 的审 计 时 间 和 资源 花 费在 真 实性 、 合规 『方 面 的审 查 ， 而影 响 生 进
评 价标 准 是 关乎 绩 效 审计 能否 有 效进 行的最 直接 因素 ， 是绩 效审计 必 不可 少的 他
安徽省蚌埠市 审计局 ２ ３ ０ ００ ３
多 问题 。 一、绩效审计法律 、法规及 规章制度
建 设 滞 后
从 各 国绩 效 审 计 的 发展 来 看 ，凡 是 绩 效审计 开展得 比较 好的 国家都 较早地制 定和 颁布 了绩 效审 计 准则及 相 关规范 。 美国 是 如 世界 上最 早 制定 绩效审 计 准则 的国 家 ， 在 早 １７ ９２年就颁 布 了 《 府 的机构 、计划 项 目、 政 活动 和职 责 的审 计 准则 ，对政 府 部 门和其 他非 政府部 门有公 共资 金的领域 进行绩 效审 计 作 了比较具 体 的规定 。 高审 计机 关 国际 最 组 织颁 布 了 绩效 审计 准 则》 ，其 他一 些 国 家尽管没有该方面专门的审计准则， 但就绩 效审计也制定 ｊ专门办法。 而｝前我国还没 有形成一套完整法规体系适用于绩效审计 ， 已出台的法律法规 中涉及到绩效审计的较 少。除２０ 年中国内部审计协会发布的 《 ０７ 内 部审 计具 体 准则 １９ 年 财政部 颁 发的 《 、 ９６ 国 有 资本 金评 价规 则 可 以看 成 是绩效 审计 的 配 套 法 规 外 ，省 级 政 府 仅有 宁 夏 自治 区 于 ２ １年颁 布 了 《 ００ 宁夏 绩效 审计 办法 （ 行 ）。 试 》 除此 以外 ，没有市 、 级政 府针 对绩 效审 计 县 制 定专 门 的地方 性法 规 、规章制 度 ，由于 法 制建设 迟滞 ， 乏 明确具 体 的法 律 依据 ， 缺 绩 效 审 计 的 合法 性 及 其 法 律地 位 不 能 最 终 确 认 ， 疑束缚 了审计 人 员的手脚 ，制约 了绩 无 效 审计 的 发展 。
技术条件。目前我国已制定和颁布实施的政 府公共 支 出评 价指 标体 系仅有 财政部 于２０ ０９ 年 ６ 颁布 的 《 月 财政 支 出绩效评 价管 理暂 行 办法》 ，部分地方省级政 府也都结 合暂行办 － Ｅ 法制定出地方性相关规章制度 ， 但基本为原 则性 和指 导性 的相 关 规 定 ，缺乏 可操 作 性 。 加之政 府 审计范 围广 泛 、 涉及 的单 位类型 复 杂 ， 作性 质 各不相 同 ， 致 长期 以来难 以 工 导 形成量化的政府绩效评价体系， 我国处于无 标准 的政 府绩效 审计 状态 。因此 ，在开展 绩 效审计 时很容 易 出现 做 了大量 的 审计 调 查 、 取 证工 作之 后 ， 由于评 价 体系 、 方法 的 空 白， 难 以形成统 一 、准 确 、有权 威性 的评 价 ， 甚