粮食安全的国家战略

粮食安全的国家战略

廖西元，李凤博，徐春春，申红芳，方福平2011-05-24

摘要：我国粮食安全所面临的“农民之困惑、地方政府之心病、中央政府之无奈”的突出问题，关键在于国家粮食安全战略的缺失。为此，必须以综合生产力为基石、市场调节力为重点、主权控制力为保障，重构我国粮食安全的国家战略。本文通过分析综合生产力、市场调控力、主权控制力现状，提出了实现从“生产粮食”向“经营粮食”的观念转变，精心设计利益协调、特殊保障两个制度，切实提高产区政府抓粮、广大农民种粮两个积极性，牢牢把握粮食收购加工、投入品经营两个主动权，积极用活粮食出口、加工转化两个调节器等建议。

关键词：粮食安全，国家战略，综合生产力，市场调控力，主权控制力

粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了“加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系”的战略方针。深入贯彻这一方针，迫切需要加快构建粮食安全的国家战略。

一、粮食安全的问题以及国家战略的缺失

粮食安全备受关注，这是由我国人多地少的基本国情决定的。改革开放以来，通过政策扶持、加大投入和科技进步，我国农业发展尤其是粮食生产成就斐然。但在粮食综合生产能力不断提高的情况下，我国粮食发展依然面临如下突出问题：

（一）广大粮农之困惑

改革开放以来，“卖粮难”、“打白条”与粮食价格的剧烈波动始终共生共存，“种”还是“不种”的问题始终

困扰着广大粮农。其中，“大豆困境”就是近年来粮农困惑的一个缩影。一方面，我国大豆市场需求旺盛，2000年以来我国大豆进口量急剧增加，到2008年我国大豆进口量达3746.3万吨，大豆进口依存度高达70%；另一方面，由于跨国公司已经基本控制了原料进口、加工环节和流通环节，控制了大豆的定价权，大豆丰收的年景基本上都出现了“卖豆难”，但即便出现了严重的“卖豆难”农民却还是不能不种。因为从全局利益看，一旦我国放弃大豆生产，跨国公司极有可能迅速抬高价格，从而使大豆产业陷入更危险的境地，整个国家的大豆及饲料等相关产业将为之付出高昂的代价。

（二）地方政府之心病

多年来，由于粮食生产的低效益及粮食调出的价值溢出，“产粮大省（县）”往往伴随产生“财政穷省（县）”。主产区虽然有比较优势，但不敢放手发展粮食生产，担心粮多增加财政负担。主销区虽然没有比较优势，但要“不惜代价发展”粮食生产，担心粮少不能平衡供给。这种发展态势的结果：一是主销区增产粮食的代价数倍于主产区，粮食生产全局不经济；二是主产区和主销区粮食生产步伐趋同，即进退同步、峰谷叠加，加剧粮食波动。如图1所示，1985年和2000年两个波谷的出现，与当年13个主产省份和7个主销省份粮食生产同步萎缩、造成全国粮食大幅度减产的实际相吻合；而1990年和1996年两个波峰的来临，也同样是当年主产区和主销区同时丰收而带来全国粮食产量剧增造成的。随着我国粮食宏观调控政策的改进，这种局面在2003年后有所改观，但总体来看，主产区不敢放手发展粮食生产、主销区不惜代价发展粮食生产的“心病”依然严重，关键在于产销有效衔接机制的缺乏。

图1：1979－2007年全国产区和销区粮食产量波动图

注：主产区包括黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河南、安徽、江苏、河北、湖北、湖南、江西、山东、四川等13个省份；主销区包括北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南等7个省份数据来源：根据各年《中国统计年鉴》整理

（三）中央政府之无奈

受多种因素影响，多年来我国粮食家底不清、粮食预测预警失灵、政策调控滞后，导致中央政府在确保国家粮食安全时不得不生产量越多越好、储备量越大越好。粮食安全代价高昂。1990年以来我国粮食库存消费比平均保持在30%以上，2000年更是高达72. 3%，远远超过联合国粮农组织推荐的17%～18%底线标准。两个“越多越好”不仅加重财政负担，而且易使生产陷入大幅度波动的无奈困境：粮食丰产→农民卖难→种粮积极性受挫→粮食播种面积下滑→粮食减产→各级政府不惜代价发展粮食生产（如经济调控和行政手段并施，发补贴和保粮价并用）→新一轮粮食增产，周而复始地陷入一种“短缺”与“过剩”交替发生的循环波动之中。

粮食安全从农民、地方政府和中央政府三个主体的困惑来看，其根源是我国粮食安全的国家战略缺失：豆农之困惑，反映出国家大豆定价权的缺失，以及定价权背后国家应对国际竞争机制的缺失；产销地方政府

之心病，显示出产销有效衔接机制缺失；中央政府宁多勿少的无奈，则反映预测预警能力和调节能力方面有限。

二、粮食安全的国家战略构建及现状分析

基于粮食安全存在的问题及原因，笔者提出以综合生产力为基石、市场调节力为重点、主权控制力为保障，加快构建我国粮食安全的国家战略。

（一）综合生产力现状

综合尹成杰、肖海峰、陈百明等学者观点，结合2006年农业部提出的提升粮食综合生产能力的五大指标（资源保障能力、科技支撑能力、物质装备能力、抵御风险能力、政策支持能力），笔者认为影响我国粮食综合生产能力的主要因素有资源承载能力、条件装备能力、科技支撑能力和政策引导能力。

1.资源承载能力减弱。耕地面积连续12年下降，2008年我国耕地面积比1996年净减少了1.2526亿亩，年均减少1044万亩，耕地数量越来越接近18亿亩的政策“红线”；耕地质量下降，20世纪80年代我国耕地平均有机质含量为20.5克／公斤，目前全国耕地有机质含量平均已降到10克／公斤；复种指数降低，2007年的复种指数仅有1. 26，比20世纪90年代下降了0.29。水资源短缺且分布失衡，在现有的18. 26亿亩耕地中，尚有9.8亿亩为无灌溉条件的干旱地。我国水资源主要分布在秦岭淮河以南，以北水资源量只占1

2. 7%，耕地占全国的6

3. 7%，粮食产量约占全国的52. 3%。据研究，我国粮食产量的重心在不断北移，2000-2007年粮食产量中心纬度北移了近1度，水资源区域供需失衡将更明显。此外，尽管1998年后国家加大了水利建设投资，但由于我国农田水利设施建设集中在20世纪50-70年代，历史欠账多，且近年来水利建设重点放在“大江大河”治理上，针对农灌水库及配套工程、沟渠堤坝等农田小水利的建设投入明显不足，渠系老化，引水不足、排水不畅，农田用水困难、利用率低、成本高。总体来看，国家的水利投资虽保住了大江大河的安全，却没能形成有效的粮食生产力。