浅谈项目业主对政府投资项目的招标管理

浅谈项目业主对政府投资项目的招标管理作者：蒋波来源：《沿海企业与科技》2009年第04期［摘要］在经济危机肆虐全球的今天,政府投资的建设项目是全社会固定资产投资的重要组成部分，对拉动国民经济具有十分重要的现实意义。

对于政府投资项目的业主而言，合法、合规且有效的招标对缩短建设周期、有效控制投资、加强统筹管理、提高工程质量及降低项目风险有非常重要的意义。

［关键词］项目业主；政府投资项目；招标；管理［作者简介］蒋波，成都市兴教投资发展有限公司前期部主任，工程师，管理学硕士，四川成都，610017［中图分类号］ TU723.2 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-7723（2009）04-0071-0003工程招标实际上是业主（招标人）对要求参与工程项目实施的申请人（投标人）进行审查、评比和选定的过程，它是目前工程建设项目尤其是政府投资项目采购中最普遍、最重要的方式。

政府投资项目的项目业主更好地进行招投标管理，对项目缩短建设周期、有效控制投资、加强统筹管理、提高工程质量、降低项目风险及维护招投标的公平性具有非常重要的意义。

招标管理按时间进度来说，可以分为招标前的管理、招标过程中的管理和招标后的管理三个阶段，三个阶段都是招标非常重要的且相辅相成的过程，招标人都应当重视。

项目招设标管理流程如图1所示：一、招标前的管理招标前的管理是招标总体规划和招标准备工作的管理，主要内容是招标管理架构的建立、招标方案的拟定和完善。

（一）招标管理架构合理的招标管理架构是一个政府投资项目招标成功的前提和保证。

所谓招标管理架构就是由项目业主（招标人）、专家、各类专业咨询机构或人员组成的临时性组织，如图2所示。

在合理的招标管理架构中，评标专家和专业咨询机构或人员居于重要地位，选择素质高、业务技术水平强、有责任心的评标专家，以及技术水平高、实践经验丰富的专业咨询机构或人员，对于提高招标效率、达到招标目的非常重要。

合理的招标管理架构既要体现招标代理机构（人员）对项目招标的协助作用，又要体现评标专家和专业咨询机构或人员对招标活动提供专业性咨询意见和建议的作用，更要体现社会舆论、媒体及相关部门对招标全过程的监督或监管。

（二）招标方案对于政府投资项目，尤其是大中型项目，在招标前编制招标方案是非常必要的，这样有利于缩短项目工期、保证工程有序进行。

招标方案主要包含招标总体要求、招标控制目的、招标范围、招标组织方式、标段划分、招标批次和招标时间安排等内容，其中招标范围和招标组织方式应与发改（计划）部门的招标核准文件一致。

标段的划分应依据：（1）资质管理规定及各项资质可承担的范围；（2）建筑市场上各类施工单位可承担的工程内容；（3）专业工程的复杂性、专业性和特殊性；（4）施工的先后次序；（5）施工过程的管理方便性和科学性；（6）设计图纸的出图计划等因素进行合理设置、统筹考虑。

一般大型项目可划分为设计、勘察、工程监理、造价咨询、基础处理工程、建筑安装工程、消防工程、幕墙工程、装饰工程、电梯设备、空调设备、强电设备、绿化工程、公建配套工程等标段，中小型项目可进行适当归并。

招标批次和招标时间安排必须根据项目总体时间计划进行统筹规划，既不能太早也不能太晚。

招标太早，到正式开工时如遇到主材价格大幅变动，中标人或招标人都可能就此问题提出进一步的协商，使双方都比较被动，也将影响正常的开工建设；招标太晚可能影响项目后续子项的开工及项目的整体进度。

各标段时间控制点以不影响项目施工为原则，条件成熟一个完成一个标段的招标，时间计划以尽量往前排为原则，建议采用横道图进行编排，这样便于实时监控并根据项目的整体进度进行调整和完善。

二、招标过程中的管理招标过程中的管理是整个招投标过程的核心阶段，也是招标方案的实施环节。

为达到招标方案的总体要求及控制的目的，对招标过程中的管理，尤其是在编制招标前期的各项文件时，要全面考虑、精细管理，做到合法、合规、合理，做到公开、公平、公正。

（一）采用合理的评标办法评标办法是招标评标、定标的依据，评标办法是否科学合理，直接影响评标、定标的公正性。

评标办法既要保证充分的竞争性，又要防止引发过度的恶意竞争。

应根据各标段的实际情况，选择适合本标段的评标方法。

目前法规允许的评标办法有平均值评标法、经评审的最低投标价法、综合评估法。

对于大型综合性项目或专业项目因技术特别复杂、施工难度特别大等不宜采用经评审的最低投标价法的，为防止低价恶性投标，引导投标企业合理报价，保证施工过程中工程质量、造价、进度、安全，建议采用综合评估法，并合理确定技术标和商务标的权重，提高技术标的针对性、投标报价的合理性和商务报价的规范化管理。

（二）合理确定投标人合格条件投标人合格条件即是在招标公告中或资格审查时所要求的标准，如质资类别、质资等级、注册资金等，投标人资格合格条件过高会导致投标人过少，不能形成充分竞争甚至导致招标失败；条件过低会导致投标人过多，增大资质审查及评标的工作量，也不能选出真正有实力的中标人。

因此，在实施招标前必须对潜在投标人进行充分调研。

例如可以在网上查询具有相关资质的单位，对同类项目进行考察，了解这些项目投标人及中标人的情况，或由经验丰富的招标代理机构提供专业的咨询意见，最后通过整理分析各种信息设定本标段的合格条件。

（三）工程量清单（控制价）的质量控制工程量清单（控制价）是招标文件的重要组成部分，工程量清单的内容分为非竞争性、竞争性和漏项或新增三个部分。

工程量清单的编制主要应抓住竞争性部分的编制工作，工程量清单的计算、套用定额是否严格按施工图和国家定额的有关规定，工程量与单价是否准确，有没有缺项漏项，清单说明是否合理，另外要分清招投标双方的责任并合理分担风险。

为保证工程量清单（控制价）的质量，应委托有经验、有资质的专业机构或有执业资质的工程造价专业人员进行编制，并由另外的专业机构对编制好的工程量清单（控制价）进行认真审核。

（四）合同文本附件招标文件中的一个重要内容应该是作为附件的合同文本。

工程招标的风险类别和项目管理的风险类别一样，同样存在政治风险、市场风险、技术风险、工程风险和管理风险，风险防范的机制通常采用规避、防范的措施，建议采用合同措施。

一份条款清晰、严谨合理、具有前瞻性的合同可以减少甚至避免违约。

解决可能出现违约问题的办法是增设合同的应变条款，应明确设定针对可能出现的设计变更、工程量清单中单价的市场价格大幅变化等的前瞻性应对条款，明确处理方法。

这样，在合同实施过程中，如遇到相关问题出现后，就能应对从容，如确因违约造成了后果，也可使索赔工作趋于简单化并在较短时间内得到解决，使造价和工期得到动态控制。

合同文本的内容既要合法、合规，又要合理，这有利于在招标后的合同谈判中加快签约进度，避免遇到谈判困难。

理想的状态应该达到或基本达到在合同确立过程中只有签约，没有谈判。

因为签约前的谈判是招标文件不完善的补救措施，好的招标文件可以取消承包人的签约发言权。

（五）招标文件的质量控制招标文件的质量在招标管理中居于核心地位，其重要性体现在以下两点：一是招标文件体现招标人意图；二是招标文件作为工程合同的基础性文件，其编制质量如何，将严重影响整个合同和项目的管理工作。

一般来说，工程招标文件可能存在的问题大致分为三个方面：一是文件内容前后矛盾或模棱两可，甚至出现谬误。

对此问题以及工程现场踏勘时所发现的其他问题，一般应在标前会议上以招标答疑、补疑的形式予以澄清，避免合同签约时遇到困难或工程实施过程中遇到索赔。

二是对投资人有利的内容，投标人一般不会向招标人提出质询，而可能在报价中采用不平衡报价等方法加以利用并为在合同履行过程中提出索赔留下伏笔。

三是招标人在招标文件中未明确的内容，此类问题只能留待签约谈判时解决。

如签约谈判时再不解决，留待施工过程中解决，可能对招标人更为不利，但此类问题往往会增加合同签约谈判的难度。

因此，在招标文件的编制和完善过程中，应充分咨询招标代理机构、技术专家组、律师等各类专家的专业意见，以他们丰富的实践经验完善招标文件，填补招标文件的缺陷。

（六）招标程序合法合规招标文件，包括清单控制价、合同文本等编制完善后，就进入招标的实施过程。

在实施过程中，招标程序的合法合规、信息的公开最为重要。

只要充分听取招标代理机构或从业人员的意见，并在他们的协助下，做到招标程序合法合规是比较容易的。

而招标信息的公开是招标做到公开、公平、公正的保证，如招标公告或中标结果发布的及时性，发布时间、发布媒体的合规性，发布内容的完整性，补疑、答疑发放的及时性和内容完整性等。

三、招标后管理招标后管理的主要内容是招标文件与合同的对接，以及招投标报告的编制及招标后评价工作。

（一）招投标与合同综合管理合同的签订应当在规定时间按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。

如果招标文件内的合同文本已足够完善且被双方认同，合同谈判将不必要；但在实际工作中，情况往往不是这样。

在签订合同前，招标人和中标人往往需要就合同条款作进一步的谈判，双方应本着有理有据、平等互利的原则进行签约谈判，招标人不能因为自己是“甲方”就无原则地在合同条款中设置只对自己有利的不平等条款，并要求中标人接受。

这有可能造成在合同执行过程，中标人以各种手段改变不利状况，反而可能造成工期和造价上的损失。

作为招标人，如存在专业施工分包和甲供材料时，还应明确业主与各标段的合同关系及管理关系。

具体来说，业主与总承包单位之间、与各专业单位之间、与各材料设备供应商之间、与各咨询服务单位之间、与各公建配套工程单位之间均需明确合同关系。

对中小型项目，建议赋予总包施工单位为具有真正意义的项目管理单位，合同关系宜采用业主与总包双方合同，业主与总包、各专业分包工程三方合同，业主与总包、材料设备供应商三方合同，业主与咨询服务单位双方合同，业主与公建配套单位双方合同。

对于中小型项目，可采用业主与各方的各自双方合同。

（二）招标后评价招标后管理的重要内容是形成招投标报告及进行招标后评价。

主要应对招标已完成的标段进行投标报价情况分析，并与可行性研究报告（或项目建议书）、施工图设计概算中的相应投资进行对比分析，如果某一标段中标价高于或低于原定投资太多，就应及时调整后继各标段的清单控制价，形成新的招标控制目的，以平衡整个项目的投资。

综上所述，作为政府投资项目的项目业主，应加强招标前、招标过程中及招标后的管理，最终为项目选择一个有经验、有实力、有雄厚的技术力量、有良好的社会信誉、具备优良的施工和安全生产记录的工程承包人。

［参考文献］［1］陈意.大型综合性项目施工招标管理研究［J］.工程质量,2007,（6）.［2］蔡华锋.工程建设项目施工招投标办法实施手册［M］.北京:中软电子出版社,2003．［3］林文,周蓉.保障政府投资项目社会效益和经济效益［J］.工程造价信息,2006,（6）.。