新型农村合作医疗制度建设中政府履职提效的政策措施

新型农村合作医疗制度建设中政府履职提效的政策措施4.1进一步完善筹资机制4.1.1进一步拓宽筹资渠道筹资渠道越来越宽，筹集的资金越多，合作医疗的生命力就越强，对农民医疗的保障就越有力。

随着新型农村合作医疗的不断发展，扩大筹资规模，可推行多层次、多渠道筹资的形式。

一是确保财政投入到位。

积极鼓励集体经济参与，鼓励企业、社会团体、个人捐助资金用于农村合作医疗，并将其作为支持慈善事业的行为对待。

二是将农村合作医疗筹资的对象范围扩大到农村所有居民，包括农民工和灵活就业人员，扩大合作医疗覆盖面。

对灵活就业人员以及农业人口以外的其他人群，允许其就近参加农村合作医疗。

三是筹资方式的选择上，按照操作简便、农民接受的原则，可采取灵活的方式，如由银行代收代扣等，在保费的收缴时间上，在相对统一交费时间的基础上，灵活掌握，可采取多时段收缴的办法。

4.1.2筹资方式逐步刚性为了保证足够的参合率，有必要实施强制性措施，即所有符合条件的农民都必须参合。

强制实施不仅可以保证参合率，还可以实现保障（或保险）的大数法则，降低筹资成本，解决筹资困难，避免逆向选择，提高基金的互助共济能力。

4.1.3筹资标准逐步提高适时调整筹资标准。

从总体发展趋势看，各级财政对农村合作医疗的投入要随着经济发展逐年提高，要合理确定财政投入农村合作医疗的比例，并保证及时到位。

在农民个人交纳额度的确定上，卫生部、财政部、农业部2003年《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》作了明确的规定：“农民个人每年的缴费标准不应低于10元，经济条件好的地区可相应提高缴费标准。

”在农村合作医疗的发展过程中，为提高参合率，可适当调低年度交费额，但不是交费额越低越好。

交费额度过低，不仅会影响合作医疗基金的规模，削弱合作医疗的保障能力，影响补偿，而且会使农民觉得受益减少而降低参与积极性。

对于个人筹资比例，有关资料和研究表明，支付的比例一般为人均纯收入的1%左右（顾杏元《中国贫困农村医疗保健制度研究》百家出版社1996年），农民完全可以承受。

在经济发达地区参合数额可提高到农民人均纯收入的2%左右。

（本文不作讨论）。

为鼓励农民积极交纳保费，在补偿数额上，可参照商业保险的补偿方式，实行多交多补的鼓励办法。

4.2进一步完善管理体制4.2.1合理设置管理机构（1）现行的“齐抓共管”的管理格局效率低、成本高。

2003年《关于国务院新型农村合作医疗部际联席会议制度》规定了11个部、委、局参与合作医疗工作。

这11个部、委、局是卫生部、财政部、农业部、民政部、发展改革委、教育部、人事部、人口计生委、食品药品监管局、中医药局、扶贫办。

卫生部为新型农村合作医疗的主管部门，负责新型农村合作医疗试点工作方案的制定，对试点及推广工作进行宏观指导和协调，负责联席会议制度的日常工作。

财政部负责安排中央财政对中西部地区参加新型农村合作医疗农民的补助资金，研究制定相关政策，加强资金管理和监督。

农业部负责配合做好新型农村合作医疗的宣传推广工作，反映情况，协助对筹资的管理，监督资金的使用。

民政部负责农村医疗救助制度有关工作，支持新型农村合作医疗制度的建立和完善。

发展改革委负责将新型农村合作医疗纳入国民经济和社会发展规划有关工作，促进新型农村合作医疗与经济社会的协调发展，推动加强农村卫生基础设施建设，完善农村医药价格监管政策。

教育部负责农村卫生机构的人才培养与相应改革有关工作。

人事部负责农村卫生人才情况调研及农村卫生人才政策的制定，推进农村卫生机构人事制度改革有关工作。

人口计生委负责配合做好新型农村合作医疗的宣传动员工作。

食品药品监管局负责新型农村合作医疗药品的流通供应，加强农村药品监管。

中医药局负责在新型农村合作医疗中发挥中医药的特色与优势，培养农村卫生机构的中医药技术人员。

扶贫办负责扶贫开发与新型农村合作医疗的协调，支持贫困地区农民积极参加新型农村合作医疗。

参照这一制度，各省市县乡的合作医疗领导机构也多由上述部门的负责同志组成。

这种齐抓共管的体制，在农村合作医疗的全面推广方面起到了一定的积极作用，但由于参与管理的机构过多，管理权限过于分散，难以形成合力，且由于对各部门在参与中的作用没有考核评估机制，有些部门就会应付了事。

（2）层层设立新型农村合作医疗管理委员会及其办公室，加大了行政成本。

尽管很多地方合管办的行政经费由财政列支，但不将其作为新型农村合作医疗的成本进行核算，显然是极不合理的。

（3）基层合管办人员设置不合理。

随着新型农村合作医疗参合率的提高，其业务管理量必然增加。

若合管办组织规模不变，必然制约其管理成效。

按照“管办”分离的模式，现阶段设置组织领导机构和具体管理机构，应向县乡倾斜。

因为农村合作医疗的管理业务主要在县乡一级，在机构设置、人员配备上也应突出县乡这一重点，适当增加县乡合管办的人员编制。

随着新型农村合作医疗的普及及城乡保障一体化的推进，合管办逐步与城镇医保处合并（本文不作讨论）。

4.2.2更新管理手段对新型农村合作医疗的运行，要采取行政的、经济的、法律的综合手段进行有效管理。

运用现代技术进行资金管理、系统人员管理，既能提高管理效率，又能方便群众。

特别是在补偿支付方面，运用计算机管理，既能做到方便快捷，又便于做到公开透明，可有效地减少医患在费用方面的纠纷。

政府还应当制定信息披露制度，要求有关各方面就医疗服务和保险制度的内容以各种手段向社会公众公布和解释，以提高市场的有效运行。

政府可以通过建立医疗信息系统和普及医疗保健知识来使消费者在信息占有上的弱势地位得到改善，通过制度规定医药分业削弱医务人员凭借信息优势滥开处方的动机，通过建立强制性的社会医疗保险将更多人群纳入被保范围以规避逆选择。

4.2.3科学测算补偿比例确定补偿比例的原则是：以收定支，量入为出，逐步调整，保障适度。

补偿比例确定的是否科学，直接影响到农民受益的大小和基金的支付结存数额。

补偿比例过高，会使基金透支；补偿比例过低，会使基金积累过多，影响农民受益。

从各县区2007-2008上半年的基金结存情况看，节余率普遍较高。

从东营市的情况看，只有河口区年度基金使用率达到49.51%（不含区财政增加补助资金10元），其余4县区基金使用率普遍较低，可能造成农民医疗保险基金的年末结余过多。

各地应当根据情况及时调整门诊补偿和住院补偿的比例，将基金使用率控制在合理水平，确保年度及累计基金结余达到农民医疗保险基金使用要求。

逐步提高统一补偿比例的层次，在以县区为单位统一补偿比例的基础上，逐步向市、省级统一比例过渡。

4.2.4简化补偿程序由医疗机构直接进行补助，即门诊治病后和住院治疗后，免交补偿费部分的医疗费，手续简便，能极大地方便群众。

在加大对医疗机构补偿的审核监督力度，防止开大方、人情方的同时，发挥医疗机构审核效率高的优势，在县区、市级全面推广补偿费由医疗机构直补的方法。

4.2.5完善监督机制确保合作医疗基金管理使用的公平性和有效性、卫生服务利用的公平性、卫生服务的质量，确保政府及其合作医疗机构的公平、公正、公开，除了更新管理手段、科学测算补偿比例、简化运行程序外，完善监督机制是关键。

在监督主体上，重点是参合农民的监督、社会监督机构（如监察机关、审计机关）的监督、新闻舆论部门的监督。

在监督的内容上，重点是加强对财政资金投入情况、基金管理使用情况、报销补偿规定的落实情况等。

在监督的形式上，采取政务公开、服务承诺的形式，由市、县合作医疗管理机构定期张榜公布基金管理使用情况、每个报销补偿者的报销补偿情况，增加资金管理使用的透明度。

同时，要避免多头管理、多头监督、互相推诿或者管理与监督机构合一的局面。

4.3优化农村卫生资源配置，加快农村医疗卫生事业的发展4.3.1合理规划医疗机构建设加强县、乡卫生院、村卫生室的建设，做到合理布局，设施完善。

原则上，每个县至少有2处县级卫生院，除县政府所在地外的每个乡镇有1处卫生院，除乡镇政府所在地外的村都有卫生室，形成县乡村三级医疗服务网。

有效利用防疫站、计生服务站等机构的医疗资源，减少浪费，提高区域卫生整体服务水平和能力。

4.3.2培育市场主体，优化市场环境逐步增加定点医院的数量。

以地市为单位，除极个别服务质量达不到规定标准的医院外，其余的区域内的医院，全部选定为定点医院。

逐步取消在市内医院诊疗的转诊手续，让农民患者在市内自由选择就诊医院，既能保障农民就医的选择权，保持各级医院的竞争，提高服务质量和水平，也能在一定程度上控制就医成本。

4.3.3深化卫生系统内部管理体制改革，形成医疗卫生一体化管理体制（1）建立“分工合理、协作密切、横向到边、纵向到底”的公共卫生服务运行机制。

加强县乡村三级农村公共卫生服务体系建设，在乡镇卫生院设立卫生监督执法、疾病预防控制和妇幼保健机构的分支或派出机构，在规模较大的农村村级医疗机构设立专兼职工作人员，明确各级工作职责和目标任务，建立分工、协作、服务机制，实现农村公共卫生监督、疾病预防控制与妇幼保健服务的全面覆盖。

按照“因地制宜、量力而行、分步实施、全面推开”的原则，积极探索政府购买农村基本公共卫生服务项目，为农村居民提供基本公共卫生服务。

将孕产妇、儿童系统化管理等有偿服务，有选择性地纳入农民医疗保险补偿项目。

（2）建立“分级医疗、纵向合作、资源共享、急救便捷”的医疗服务运行机制。

加强县乡村三级农村医疗服务体系建设，明确各级功能定位、职责任务和利益导向，建立分级医疗、双向转诊和纵向业务合作制度。

实行市域医疗机构间资源、技术、项目共享，探索建立辅助检查结果评定互认制度。

加强院前急救网络建设，建立“接警及时、出警迅速、运转协调、救治有力”的农村医疗急救运行机制。

合理确定不同级别农村医疗机构农民医疗保险补偿比例，引导参合农民就近到基层医疗机构就医。

积极将中医药和卫生适宜技术纳入农民医疗保险补偿范围，并适当提高中医药报销比例，参合农民确需到非定点医疗机构发生的急诊急救医药费用也一并纳入。

（3）建立“统一招标、统一配送、统一价格、编码销售”的药品流通管理机制。

建立乡、村两级医疗机构基本药物或常用药品制度，在县级卫生行政部门设立专门机构，实行县域内乡镇卫生院和村级医疗机构基本药物或常用药品统一集中招标（议价）采购、其他药品备案采购制度。

实行药品统一代购分发，按药品小包装统一编码，建立药品统一编码和统一价格零售制度。

建立农村医疗机构药品流通与农民医疗保险制度相结合的运行机制，杜绝购买私药、卖假药、搭车卖药、分解售药等行为，确保药品质量和群众用药安全、有效，实现农民医疗保险制度的可持续发展。

（4）建立“上划管理、一体管理、分级管理、考评促进”的农村卫生工作管理机制。

深化农村卫生服务机构管理体制改革，积极推进乡镇卫生院上划县级管理，做到“人员、药品、业务、财务”由乡镇卫生院统一管理。