社会保险立法述评

第29卷第9期

河北法学Vol ．29，No．92011年9月Hebei Law Science Sep ．，2011社会保险立法述评

杨思斌

收稿日期：2011-05-13该文已由“中国知网”（www．cnki．net ）2011年6月日数字出版，全球发行

基金项目：司法部重点项目

“社会保障法基础理论研究”（03SFB1008）作者简介：杨思斌（1967-），男，安徽六安人，中国劳动关系学院公共管理系副教授，法学博士，研究方向：社会保障法。

（中国劳动关系学院，北京100048）

摘要：历经16年艰难立法历程的《社会保险法》终于在2010年10月28日出台。《社会保险法》采用了

“五险合一”的综合立法模式，彰显了保障社会保险权的立法理念，体现了借鉴国际经验与从国情

实际出发相结合的立法原则，采取了规范性立法和纲领性立法相结合的立法技术

。《社会保险法》的颁布是中国社会保险制度法律化的标志，在社会保障制度建设和法制发展中具有里程碑的

意义。

关键词：社会保险法；立法模式；社会保险权

中图分类号：DF475文献标识码：A 文章编号：1002-

3933（2011）09-0077-08The Review and Comments of Social Insurance Legislation

YANG Si-bin

（China Institute of Industrial Relations ，Beijing 100048China ）

Abstract ：“Social Insurance Law of the People＇s Republic of China ”has finally enacted in October 28，2010after

16years of tough legislation process．This law has adopted a comprehensive legislative mode called five-

insurances-united mode ，which reflected a concept of guaranteeing social insurance right．It presented a

legislation principle which combined international experiences with actual native conditions and a

legislation technology which combined regulatory legislation with programmatic legislation．The

implement of “Social Insurance Law ”signifies the legalization of China＇s social insurance system ，and

has milestone significance in both fields of social security system construction and legal system develop-

ment．

Key words ：social insurance law ；legislative model ；social insurance right

2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了

《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》），这是我国最高立法机关首次就社会保障制度进行立法

。《社会保险法》的颁布，对于规范社会保险关系，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民群众共享改革

发展成果，促进社会主义和谐社会建设，具有十分重要的意义。

一、《社会保险法》的立法进程

我国的社会保险法与20世纪50年代的劳动保险立法有着法律文化方面的渊源关系。1953年2月26日，政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，标志着我国劳动保险制度的诞生。《劳动保险条例》是我国第一部全国统一的社会保险行政法规，确立了企业劳动者劳动保险体系的基本制度，这套制度在中国大陆地区维系了40多年。“从立法技术上、制度系统上，这一行政法规到目前为止，其科学含量仍值得肯定。”［1］

1954年新中国的第一部《宪法》规定了劳动者的社会保险权。此后，我国的社会保险法制建设经历了曲折发展过程。1982年宪法规定了包括社会保险权在内的公民的物质帮助权。1994年出台的《中华人民共和国劳动法》专门设立了“社会保险福利”一章。对劳动者的养老保险、疾病（医疗）保险、工伤保险、失业保险和生育保险作了原则性规定。1994年，全国人大把《社会保险法》列入当届人大立法规划，但是，自1995年至2001年，有关部门起草的草案曾两度上报国务院，皆因争议过大而未能获得通过。

长期以来，中国社会保险事业发展和制度建设主要靠政策推动，社会保险的法律调整散见于行政法规、部委规章及一些地方性立法中。国务院制定的关于社会保险的行政法规有《失业保险条例》（1999年）、《社会保险费征缴暂行条例》（1999年）、《工伤保险条例》（2003年）3部。在养老、医疗和生育方面，仅有一些部门规章和政策性文件。社会保险基本法的缺位，导致我国社会保险制度难以定型，缺乏权威性、公平性、稳定性和可操作性，一些本应由法律来调整的社会保险关系一直游离于法治之外，不仅直接损害了社会保险制度的严肃性和可靠性，也损害了相关群体的权益。2003年“两会”期间，254位全国人大代表联名呼吁尽快制定《社会保险法》，2004年“两会”期间，500多位全国人大代表联名发出同样的呼声；2006年“两会”期间，465名全国人大代表提出类似的议案［2］。2006年，党的十六届六中全会提出“到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的目标。社会各界普遍认为，制定一部统一的调整社会保险关系的基本法———《社会保险法》，使社会保险制度尽快定型并走上稳定、持续发展的轨道，是社会保险制度建设的当务之急，也是实现到“2010年形成中国特色社会主义法律体系”的重要任务。在此背景下，《社会保险法》再次被提上立法议程。

2007年12月23日，十届全国人大常委会第三十一次会议上，《社会保险法（草案）》首次提请审议。一审稿确定了我国社会保险制度的“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，明确了社会保险制度的基本框架。但是由于在社会保险费的征收机构、社会保险关系的转移接续等问题上争论激烈，一审稿使用了大量的授权性规定。

2008年开始实施的《劳动合同法》，一方面把社会保险作为劳动合同的必备条款，另一方面，原则上规定了建立健全劳动者社会保险关系的跨地区转移接续制度。《劳动合同法》的实施为社会保险制度的推行奠定了良好的基础。2008年12月22日，十一届全国人大常委会第六次会议上，《社会保险法（草案）》第二次提请审议。二审稿规范了社会保险制度的主要内容，对社会保险基金的政府责任做了明确的规定，强化了社会保险制度的强制性，提出了基本养老保险基金逐步实现全国统筹的目标，规定了基本养老保险的转移接续办法。2008年12月28日，《社会保险法（草案）》面向社会广泛征求意见。据全国人大常委会法工委办公室编印的《中国人大网征求社会保险法草案意见的情况分析》，在社会保险法草案向社会公开征求意见期间，社会各界通过网络、报刊、来信等方式，对该草案提出了70501件意见，其中官方媒介———中国人大网共收到9924位网民提出的意见68208件，约占意见总数的96．7%，报刊文章49篇，人民来信2244件［3］。意见主要集中在七个方面：一是建议社会保险实现全覆盖；二是建议适当降低缴费比例；三是建议取消或者降低养老保险最低缴费年限；四是建议对社会保险异地转移接续作出明确规定；五是建议提高医疗保险待遇水平；六是建议明确社会保险费的征收机构；七是建议加强社会保险监管。社会保险法的立法过程堪称是继《劳动合同法》之后的中