高度城市化地区空间安全管制手段创新探索以深圳市橙线划定及管理为例

高度城市化地区空间安全管制手段创新探索——以深圳市橙线划定及管理为例
□　许亚萍，施　源
[摘　要]在高度城市化地区，城市危险设施周边建设用地扩张迅速，造成较大安全隐患。

为了保障城市内重大危险设施周
边用地的安全，文章在总结国内外相关研究及实践的基础上，提出橙线这一城市空间安全管制新手段，并基于橙线的概念及
内涵，以深圳市橙线划定及管理为例，对橙线的划定原则、划定方法及区域管制等进行深入探讨，以期为相关规划提供参考。

[关键词]重大危险设施；橙线；空间安全管制
[文章编号]1006-0022(2019)07-0060-04　[中图分类号]TU984.199　[文献标识码]B
[引文格式]许亚萍，施源．高度城市化地区空间安全管制手段创新探索—以深圳市橙线划定及管理为例[J]．规划师，
2019(7)：60-63．
Innovation of Space Security Control Methods in Highly Urbanized Areas: the Case of Shenzhen Orange Line
Planning/Xu Y aping, Shi Yuan
[Abstract]Urban construction around hazardous facilities is expanding in highly urbanized areas and this has posed potential threat
to urban security. The paper concludes relevant study and practice, puts forwards orange line as a new approach of urban safety
control. Based on the connotation of orange line, the paper studies the principle, method, and regional control of orange line with
Shenzhen practice. It provides a reference for other plans.
[Key words] Major hazardous facilities, Orange line, Spatial security control
1研究背景
危险品仓储区、高压油气管道等城市重大危险设施存在较大安全隐患。

虽然行业主管部门都出台相关规范明确要求城市重大危险设施与城市周围居住区、工矿企业等保持一定的安全距离，但由于城市社会经济活动密集，重大危险设施安全措施不完善导致的事故频发。

有数据显示，重大危险设施引发的事故占城市重大事故的25％左右。

笔者认为，产生这些事故的原因主要有两方面：一是在重大危险设施管理中存在重自身管理、轻周边控制的现象，由于规划管理对重大危险设施周边的控制要求只停留在技术层面，没有上升到政策法规层面，规划管理和行业管理脱节，致使部分危险设施周边的建设用地扩张快速，造成较大的安全隐患；二是城市中一个危险品仓储区往往存储多类危险品，导致事故灾害影响大，而现有的行业规范要求不能满足此类仓储区的安全控制要求。

在此背景下，深圳市结合自身的实际条件，参考我国香港地区和日本等国家在这方面的成功经历，提出橙线这一新的空间安全管制手段。

2国内外相关研究及实践
2.1理论研究
将灾害产生的后果与灾害发生的概率相乘，就是灾害风险。

想要降低灾害风险，可以通过以下两种渠道来实现：一是在危险设施方面，采取相关措施，提高自身保障，从而降低事故发生的概率；二是在安全间距方面，通过严格计算和把握危险设施与周边建筑最合适的距离，划定一个相对安全的范围，从而减轻灾害带来的重大危害后果。

对于安全距离的确定，目
[作者简介]许亚萍，高级规划师，现任职于深圳市城市规划设计研究院有限公司。

施　源，教授级高级规划师，现任职于深圳市规划国土发展研究中心。

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前我国以控制安全距离方法为主，即通过相关行业的历史经验数据或专家判断确定安全间距。

这种方法存在不考虑危险设施个案及所在区域差异、对于危险品种类较多的仓储区缺乏安全距离指导等弊端。

随着安全评估技术的发展，安全距离方法开始向定量风险评价法过渡。

定量风险评价法针对每处危险设施自身特征及周边区域情况，对事故发生的概率和事故产生的后果进行定量分析，其相对于传统的安全距离法更全面、科学。

定量风险评价法通常通过分析个人风险值①和社会风险值②来体现周边区域的危害影响度。

通过个人风险等值线在周边区域的分布，就能够体现周围人员和设施对未发生的设施灾害风险的承受度，社会风险值则一般作为个人风险值的增补标准。

现今，在安全评估行业的风险评价中，大部分采用个人死亡风险LSIR 标准(表1)。

2.2相关实践
(1)香港。

《香港城市规划标准与准则》从规
划布局上对潜在危险装置的选址和监管进行了规定，主要的规划控制手段是划定咨询区，即在所有具有潜在危险的设施周边划定一片所谓的“咨询区”，通过这种做法对这片土地未来的规划进行限制。

影响咨询区范围的因素众多，其中主要的因素包括当地的地形变化、人口密度、周边建设情况和潜在危险装置等。

咨询区范围是通过安全评估的方法确定的，就香港的情况而言，所划定的咨询区一般半径为150～1　000　m。

任何拟在咨询区内进行开发建设的建议，若可能导致居民人数或工作人口增加，则需提交协调委员会审批，在咨询区内，通常不会批准大型发展计划。

香港的危险品管理从不同的角度可以分为两个系统：一个是针对危险物品的行业管理系统，另一个是针对危险品仓储的规划管理系统。

1986年香港政府
成立了潜在危险设施土地使用规划和管
理协调委员会③，负责统筹危险品各相关
政府部门对全港潜在危险装置所采取的
行动。

规划部门在相关技术部门提供危
险品技术层面支持的基础上，加强对周
边空间条件(即用地)的管理(图1)。

(2)日本。

在重大安全设施保障方面，日本针
对诸如油气仓储区这样一旦发生灾害就产
生严重后果的地区，提出了“特别防灾区
域”的概念。

例如，对于石油储藏量或处
理量大于十万吨的区域，或者燃气的处
理量超过2　000万立方米的区域，日本
会整体考虑区域及其所有的油气企业，
从而设立“特别防灾区域”，这样做的主
要目的是为了能够尽量减轻灾害发生的后
果，防止灾害的蔓延和扩大，这对于保护
国民的生命及财产安全具有重大意义。

3 橙线的概念和内涵
3.1橙线的概念
橙线是城市安全防护范围的界线，
是指为了降低城市中重大危险设施(含现
状的和规划新增的)的风险水平，对其周
边区域的土地利用和建设活动进行引导
或限制的安全防护范围(图2)。

划定橙线，
一方面可以减少事故的损失，另一方面
可以保障危险设施自身的安全。

3.2橙线范围构成及要求
根据风险水平的高低差距等，城市
橙线将周边地区划分为以下区域：①控
制区，是指安全评估中极有可能发生死
亡事故的区域，即由不可接受的事故影10　000年中1次死亡事故1×10-4在企业外地区不能接受该风险，1×10-4等风险
线不能越过企业边界
100　000年中1次死亡事故1×10-5低隐患工业区不能接受该风险，1×10-5等风险
线不应进入这些区域
1　000　000年中1次死亡事故1×10-6住宅区不能接受此风险，1×10-6等风险线不应
进入住宅区
表1 个人死亡风险LSIR标准
图1 香港危险品管理职能示意图图2 橙线概念示意图
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2019年第7期 第35卷
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响范围所组成(有些重大危险设施的控制区在设施用地围墙之内)的区域。

该范围内除市政管线及道路外，禁止规划建设其他设施。

②限制区，是指安全评估中可能会造成轻微伤害事故的区域。

该范围内除影响区禁止规划建设的设施外，不得规划建设住宅、宿舍、私人自建房、商业设施、商务公寓、旅馆、大型工业厂房④、研发用房、办公用房及其他配套辅助设施等建筑物，允许建设其他类别的建筑物。

③影响区，是指在安全评估中会受到部分影响，但是影响很小的区域。

该范围内不得规划建设幼儿园(托儿所)、游乐设施、文化设施、体育设施(专指建筑)、医疗卫生设施、教育设施(专指建筑)、宗教设施、特殊建筑和社会福利设施等建筑物，允许建设其他类别的建筑。

3.3橙线划定的对象
根据危险设施的形态特征，橙线划定的对象主要分为两大类：①面状危险设施，是指有几个(套)危险物料生产装置、设施或场所集中在一起，形成集中成片的危险品生产或储存区域。

其特征是往往涉及多种危险物料、危险物料储量规模较大、发生后果可能引起连锁反应及事故后果严重。

此类设施主要包括核电站、油气仓储区、民爆器材仓储区、其他危化品仓储区和化工园区等。

②线状重大危险设施，是
指利用一定的压力(且压力超过一定临界点)，用于输送气体或者液体的管状设备。

其特征是高能高压、连续作业、链长面广、周边环境复杂及管理困难。

此类设施包括成品油管道、LNG 管道、城市燃气高压管道及附属设施(门站、调峰站)等。

4深圳市橙线划定及管理实践
2010年《深圳市橙线规划(2007—2020)》(以下简称《2007版橙线规划》)通过深圳市规划委员会审批。

此次规划划定核电站、油气仓储区、其他危化品仓储区、民爆器材仓储区等12项面状危险设施，以及成品油管道、燃气高压管道等4项线状重大危险设施(图3)，共划定控制区面积240.1　hm 2、限制区面积11　876.4　hm 2及影响区面积800　hm 2。

深圳市城市橙线的划定遵循以下原则：①安全第一原则，橙线范围应当是重大危险设施及其影响所组成的核心区域，以及为确保该设施安全运行而必须进行控制的地区；②动态调整原则，因管理和技术改进、周边环境变化等原因导致风险水平增加或减少的，应当按程序动态调整城市橙线；③鼓励管理和工艺创新，以缩小空间防护范围来保障城市安全；④范围界定清晰原则，即做到“定性、定量、定位”；⑤符合国家有关技术标准、规范原则。

4.1两大类橙线的划定
4.1.1面状危险设施的橙线划定
面状危险设施的控制区要求在用地围墙内解决，主要划定限制区和影响区，采用定量风险评价方法和事故后果评价方法进行划定。

现状已建好的面状重要危险设施主要依据个人风险等值线1×10-6，参考社会风险值，确定限制区；规划的重大危险设施主要基于事故后果评价的方法，参考类似重大危险设施的定量风险评估值，确定限制区。

影响区根据风险等值线，结合设施所在区域的周边山体、水系等进行确定。

以布吉民爆器材仓储区为例，该危险品仓储区涉及民爆器材及枪支、弹药仓库，仓储区总容量为350吨，仓储区的用地面积为18.4　hm 2，周边主要为山林地。

该危险设施为现状建好的设施，根据安全评估报告，其控制区位于仓储区围墙范围内，其限制区按照定量风险评价方法的个人风险等值线1×10-6，参考社会风险值确定(图4，图5)。

由于该设施位于山谷中，影响区在考虑风险等值线的基础上，结合山体的分水岭来确定(图6)。

4.1.2线状危险设施的橙线划定
考虑到现状危险设施链长面广、连续作业及周边环境复杂等特点，在管道及附属设施的保护上采取以保障管道自身安全为主要手段，以周边安全间距控制为辅助手段的划定方法。

以深圳市成品油管道为例，根据《深圳市成品油管道布局规划安全咨询报告》的评估结果划定其橙线范围，即控制范围为15　m，限制范围为30　m，影响范围为50　m。

4.2橙线划定的动态更新
由于规划条件发生变化，2012年深圳市启动了《深圳市橙线补充划定》，在《2007版橙线规划》内容的基础上，增加划定LNG 接收站等3项面状危险设施，以及天然气高压管道等4项线状重
大危险设施。

图3 橙线划定对象分布图
《2007版橙线规划》通过深圳市规划委员会审批后，深圳市城市规划标准与准则、深圳市城市总体规划明确提出实施“五线”空间管理，正式将橙线与绿线、蓝线、紫线、黄线一起作为城市空间管理线，并要求各层次详细规划严格落实橙线的控制要求。

4.3《深圳市橙线管理规定》的制定
为加强和规范橙线管理，深圳市启动制定《深圳市橙线管理规定》(以下简称《管理规定》)。

《管理规定》除了明确部门分工、橙线划定对象、划定原则、划定与报批程序，还明确建立安全评估和规划管理相结合的管理新模式。

《管理规定》要求橙线调整按照以下程序：
①应征求建设、安监等主管部门的意见；
②依据市安全监管部门认可的安全评估报告和相关专家论证报告，按照城市规划调整程序，相应调整城市橙线；③市规划国土主管部门负责建立和维护橙线管理信息系统，并根据批准后的橙线调整方案，及时更新橙线。

同时，《管理规定》对橙线范围的监督和管理作了明确规定：既明确了橙线是全市重大危险设施及周边用地建设、管理的重要依据，在橙线范围内进行的各项建设活动，应符合《管理规定》，又明确提出了橙线范围的限制行为和许可行为，以及已建设施和临时占用的管理等要求。

4.4橙线管理信息管理系统的建设
为了及时更新橙线规划数据成果并
有效应用于日常橙线区域内建设活动规
划许可业务中，更好地与办文系统结合，
规划主管部门建立了橙线管理信息管理
系统，包括：①空间数据，即各设施橙
线的二维地理图形，以面、线等几何图
形分别表示相应的面状危险设施和线状
重大危险设施的安全防护范围；②属性
数据，包括设施类别、设施编码、设施
名称、所在区域、划定依据和规划控制
要求等。

5结语
橙线作为新的空间安全管制手段，
在深圳市的安全管制和土地建设规划方
面得以应用，但因其应用刚刚起步，在
技术方面不够系统，在管理方面也不够
完善，想要将橙线更好地应用在城市的
建设规划中，还需要更多的相关人员进
行更多的探讨和研究，从而推进橙线划
定和管理日趋成熟，让橙线可以更好地
为城市服务，对于一个城市的安全、秩
序的稳定及城市所有人的生命财产安全
都具有十分重大的意义，值得规划师去
深入研究。

[注　释]
①个人风险值指工作在接收站的作业人员或
居住在其附近的居民，在特定地点，每年
因接收站内各类事故而受伤害致死的可能
性大小，通常用年死亡频率来表示。

个人
风险常用风险等值线图表示。

②社会风险值的计算既要考虑设施附近的人
口密度，又要考虑不同时间的人员变动及
应急措施等。

社会风险标准常用作个人风
险标准的增补标准。

社会风险常用FN图
表示。

③潜在危险设施土地使用规划和管理协调委
员会主要由经济局、机电工程署、环境保
护署、消防处、规划署、海事处和矿务署
等成员组成，秘书处设于房屋及规划地政
局。

④大型工业厂房指总建筑面积超过6　000　m2
的建筑物。

[参考文献]
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橙线补充划定》说明书[R]．2014．
[收稿日期]
2018-10-10
图4 个人风险等值线分析图图5 社会风险值分析图图6 橙线划定图
人
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2019年第7期 第35卷。