第七章 公共管理的责任与监控

（三）公共权力的内涵及其特性
1.公共权力的内涵
（1）从主体上看，公共权力属于公众而非某一个人（公共权 力的拥有者是全体社会成员，而行使者是公共管理者）； （2）从客体上看，公共权力指向的是公共事务； （3）从功能上看，公共权力为公共利益服务；
（4）从来源上看，公共管理者获得的权力是由全体社 会成员授权赋予的合法权；
外部与内部监控机制
2.内部监控机制 （1）结构监控 （2）纪律监控、道德自律 （3）法律监控
（四）对公共权力监控的原则
（1）合法性原则 （2）公正性原则 （3）经常性原则 （4）广泛性原则 （5）系统性原则
（五）公共权力的监控方法
1.指导 2.考核与奖惩 3.报告与汇报 4.预算与审计 5.审核与批准 6.视察与调查 7.质询 8.申诉和控告
一、对公共权力监控的涵义
（一）对公共权力监控的基本涵义
公共权力的监控是指包括公共管理组织 内部和外部的各种监控主体，采取相应 的措施，对公共权力运行的合理性、合 法性和有效性进行监督和控制。这个定 义的内涵有如下内容：
对公共权力监控的基本涵义
1．对公共权力监控的主体是多元化的 2．监控对象是具有公共权力的所有公共组织 或公共管理者
三、正确处理对公共权力监控中的问题
（一）公共权力监控中存在的问题 1.对被监控者实施监控的问题（罗森布鲁姆的观点） （1）专业知识与信息不对称 （2）专职地位的优势 （3）人事制度的保护性质 （4）被监控者设法逃避监控
公共权力监控中存在的问题
2.对监控者实施监控的问题
（1）监控者内在动力不足 （2）对监控者的公共权力的监控与约束
公共责任既包括积极责任，也包括消 极责任：
公共管理主体不但要积极的回应社会公众的需求， 制定各种公共政策，公正有效的实现公众需求、 维护公民权利、增进公共利益； 而且还要在自己未能采取积极措施应对公众需求， 未能保护公民权利和实现公共利益甚至侵犯公民 权利、破坏公共利益时，要接受相应的监督、纠 正、惩罚、谴责等否定性后果。
（3）监控者之间的协调
对监控者实施监控的问题
3.政治指导的监控手段缺乏问题 4.组织结构和功能的分割问题 5.公共权力的监控成本问题
（二）正确处理监控中的问题
1．建Baidu Nhomakorabea监控机构
2．完善监控机制
3．提高监控机构绩效 4．发挥社会监督的作用 （社会公众 参与监督、舆论监督）
关于引咎辞职的思考
相关现象： 2003年“非典”时期，孟学农、张文康等在内的千余名各级 官员，因隐瞒疫情或防治不力而被“问责”。 2003年12月23日，重庆开县井喷特大事故夺去243条人命； 2004年4月，中石油老总马富才提出引咎辞职； 2004年元宵节北京密云踩踏事故，密云县县长引咎辞职； 2005年11月松花江污染事件，国家环保总局局长解振华引咎 辞职； 2008年9月14日上午，“复出”刚满一年的山西省省长孟学 农因为襄汾溃坝事故再次请辞，成为公众视野中第一个两次 请辞的省部级官员； 现行规定：《公务员法》《党政领导干部选拔任用工作条例》 《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》确认。
（四）公共责任的作用
1. 公共责任是确保整个社会有效约束公共权力、 确保社会进入良性运行状态的可靠工具。 2.公共责任是公共管理活动的基础 。 3.公共责任的具体性，使公共管理人员与其管 理职业完整地交融于一体，激发了公共管 理人员的事业心和责任感。 4.完整的公共责任体系，赋予了社会和谐治 理的可能性。
权力优越， 职权扩张为特权
权力崇拜， 手段变成为目的
（六）公共权力与公共责任的统一
公共权力的授权必然伴随着责任的确 定,公共组织在获得社会直接或间接授权 时,也就承担着相应的责任。即享有一定 权力,内在的要求承担一定的责任。
（六）公共权力与公共责任的统一
公共责任的表现形式分为强制性与非强 制性两种：一是强制性责任，即公共组织在 公共管理活动中必须履行公共职责，否则必 须承担由此引起的法律后果。非强制性的责 任，即公共组织在公共管理活动中，有义务 为民尽责。它受到道德、伦理的规范和约束。 公共责任的强制性是其最重要的特征，它对 公共组织的权力形成了制约。是公共权力行 使合理性与合法性的有力保障。
补充1：维持公共管理责任的困难
3.由于专业知识与信息，专职地位的优势，人事 制度的保护性质，组织结构和功能的分割等障碍， 使得维持公共管理的责任实际做起来十分困难。
4.公共部门在价值取向上是多元的，因此在公共 管理过程中，公共部门及其管理者受困于目标冲 突，公共目标不能清晰表述，公共责任难以得到 有效评估与监控。
公共权力监控机制的必要性
3.对公共权力的监控机制的建立，不仅要考虑 监控效率（即降低监控成本，增进监控效 果），而且要考虑监控方法的科学化。 4.对监控者必须赋予相应的权力，同时对监 控者也要实施监控。 5.监控者应建立有效的信息收集和处理系统，使 监控活动更加准确、有效。由于监控者和被 监控者之间的信息不对称，使监控者的监控 效果受到一定程度的削弱。
（二）公共权力监控的类型
1.从公共组织行使公共权力的过程看，可以 分为立法监控、执法监控和司法监控 2.从监控主体的划分看，可以分 为立法组织监控、审判组织监 控、监察组织监控、群众组织 监控、新闻单位监控，公民监 控等
公共权力监控的类型
3.从隶属关系上划分，可以分为上级对下级 的监控(又称为“下行监控”)、下级对上 级的监控(或称为“上行监控”)，同级之 间的监控(或称为“横向监控”)等 4.从监控手段上划分，可以分为 立法监控、法律监控、执法监 控、舆论监控等
二、公共责任的性质与落实
（一）责任的概念
责任，最通常的含义是指与某个特定的职位或 机构相连的职责。 通常意味着那些公职人员应当向其他人员或机 构承担履行一定职责的责任和义务，即意味着行 为主体履行自己的职责，并有义务对曾经做过、 正在做和计划做的事向行为客体或对象、公众及 民意机构，作出解释和辩护。
补充2：公共责任的主要内容
1.回应性。是公共部门对公众所提出的要求作出 的迅速反应。这种回应不是简单被动的对公众意 见的重复和服从，而是根据意见归纳出可行性政 策方案，并付诸行动。回应性可以进一步通过回 应程度、产品、价格等要素来衡量。 2.公正性。公共部门能够公正地听取不同阶层和 群体的意见，遵守相关的法律程序，依法行政。
5.负责与能力。公共部门应该具有承担责任的勇气 和态度，也应该具备实施公共管理的工作能力（技 术技能、人际关系技能、概念化技能、诊断技能、 沟通技能）
（五）公共责任的落实
1.公共责任落实的原则
公共权力与公共责任应对等；公共权力与公共 责任的分配应明确；公共权力行使过程必须受到 监控；公共权力机构具有行使权力和承担责任的 能力。
2.公共责任落实的手段
（1）公共责任的分配问题 （2）公共责任与公共权力的落实必须通 过监控方式实现 （3）落实公共责任必须具备相应的客观条件
（4）公共责任的落实需要兼顾客观责任和主 观责任的落实与监控
第二节 公共权力的监控
对公共权力监控的涵义 公共权力监控的机制 正确处理对公共权力监控中的问题
（5）从目的上看，公共权力的目标是谋取公共利益。
2.公共权力的特性
社会性 政治性
公共 权力 的 特性
约束性 独立性 综合性 工具性
（四）公共权力的运作
权力产生
公共 权力 的 运作
权力分配
权力控制
权力的使用
（五）公共权力运作过程中的负效应分析
利益倒错， 公仆变成为主人
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专制惯性， 导致权力滥用
3.诚实性。公共部门告知真相的义务，禁止公共 管理人员的渎职、滥用职权、不履行义务等行为。
补充2：公共责任的主要内容
4.灵活性。对每一个人的要求采用不同的对待方法 ，其成本是昂贵的，是不实用的。另一方面，对待 所有的公众都采用相同的方法，会带来规模经济效 益，但忽略了社会的差异性，提供的公共产品和服 务不能很好满足公众的需求。因此，在实践中能够 灵活地找到它们之间的平衡点。
第七章 公共管理 的责任与监控
主要 内 容
1
公共权力与公共责任
公共权力的监控
2
3
4
第一节 公共权力与公共责任
公共权力与公共责任 公共责任的性质与落实 公共责任的作用
一、公共权力与公共责任
（一）私人权力与公共权力
所谓私人权力就是利用私人资源去 满足私人需要，维护私人利益，完成私 人事务的个体性权力。
公共责任的重要价值
1、民主政治的价值要求——满足社会公众 的需求 2、政府治理和政党执政的要求——追求合 法性的建立 3、公共管理内在价值的要求——4E的实现 （Economy ，Efficiency，Effectiveness， Equality or Ethics）
补充1：维持公共管理责任的困难
（三）对公共权力监控的对象及方式
1.对公共权力监控的对象：主要是针对具有 公共权力的组织或个人
2.对公共权力监控的方式：主观 控制和客观控制
二、公共权力监控的机制
（一）公共权力监控机制的必要性
1.公共管理者受到自身认识水平的局限，对 公共权力的行使过程无法做出正确的判 断，需要外界的监督和纠正。 2.公共管理者也具有“经济人”的 特点，在失去权力监督时，他 们可能会利用手中的权力牟取 私利，损害社会公众利益。
2.公共责任的类型
法律 责任 公共责任 的类型 道德 责任
政治 责任
行政 责任
3.公共责任的特征
普 遍 的 义 务 感 和 约 束 力
鲜 明 的 责 任 感 和 职 业 色 彩
强 烈 的 约 束 力 和 行 为 导 向 性
（三）公共责任的性质
1.公共责任是一种任务
2.公共责任是一种义务
3.公共责任是监控与约束的条件 4.公共责任是一种责任 5.公共责任是一种制度
公共权力则是利用公共资源去满足公共需要， 维护公共利益，完成公共事务的社会性权力， 它存在并作用于公共领域当中，是完成公共行 为、公共决策、公共事务的基本前提条件。
（二）公共组织发展与公共权力的形成
公共权力产生于社会的公共需要，其基本 目的在于维持、调整和发展整个社会生活的 基本秩序。然而在现实的历史发展中，公共 权力刚开始出现时，其公共性程度很低。也 就是说，公共权力的“公共性”程度经历了 一个由低到高的发展过程。
（二）公共责任的含义、类型与特征
1.公共责任的含义
公共责任就是公共组织依法运用公共权力，管 理社会公共事务，履行维护社会公共利益职责， 并对授权者和法律法规规定所应承担的义务。 公共管理责任：是指公共部门及

公共管理者对公共管理目标的认可 和忠诚，并为实现公共利益而实施
的负责任的管理行为。
公共责任：公共管理主体，包括公共管理 组织及其公职人员，由于所具有的公权地 位和公职身份，在行使公共权力、维护公 民权利、增进公共利益的过程中对授权者、 法律法规、公众和社会期待等应承担的各 种责任。
公共权力监控的机制
对公共权力监督机制的建立，不仅要考虑监控 效率，而且要考虑监控方法的科学化； 对监控者必须赋予相应的权力，同时对监控者
也要实施监控；
监控者应建立有效的信息收集和处理系统，使
监控活动更加准确、有效.
（三）外部与内部监控机制
1.外部监控机制 （1）立法监督。亦称权力机关监督 （2）司法监督 （3）政党和社会团体监督 （4）社会监督 （5）媒体舆论监督
1.与私部门不同，公共部门的组织目标往往与管 理者的个人目标存在差异，甚至是冲突，因此， 公共管理过程中，其组织目标存在着获得组织成 员忠诚和认可度上的难题。
2.公共利益的界定问题。如何界定公共利益无论 在理论上还是在实践过程中都是存在难题 。在理 论界定上有正义论、直觉主义、完美主义、功利 主义等理论，在实践中则受制于具体的政治制度 与权力程序。
（六）公共权力与公共责任的统一
责任可以分解为主观责任和客观责任
主观责任是指忠诚、良知以及认同。公共管理
者的主观责任则是公共职业道德反映，是对责 任的感受和信赖。
客观责任具体表现为职责和应尽的义务。
（六）公共权力与公共责任的统一
与公共权力相对应的公共责任既包括公共组 织对社会的责任，也包括了公共组织内部的责任。 一方面，公共管理组织的责任表现为对整个社会 成员或代议机构负责。 另一方面，现代公共管理组织规模增 大，部门横生，人员众多，分工细致且职 能复杂，与公共权力纵向分配相关的层级 划分，需要在上下级之间建立一种双向的 责任关系。
3．对公共权力的合法性、合 理性和有效性进行监控
（二）对公共权力监控的意义
1.公共管理监督是惩罚公共管理机构及其管理 人员违法犯罪行为和保持正常的管理秩序 的重要手段。 2.公共管理监督是保护社会整体利益和实 现组织目标的客体要求。 3.公共管理监督是提高公共组织工作 效率和实现科学管理的有效途径。