地方政府学

1.1 地方政府的界定
中央政府是单一制国家中拥有最高权力的政府。

在单一制国家中，地方政府都是中央政府的下属政府。

在联邦制国家，联邦政府与联邦成员政府之间，不存在上下隶属关系，即不存在中央与地方关系：联邦政府不是联邦成员政府的中央政府。

国家中治理国家一部分地域的政府，则是一种区域性政府（区域政府），联邦制国家的联邦成员政府是区域政府，而地方政府则是单一制国家内的区域政府，是中央政府管辖下的区域政府。

●联邦政府指联邦制国家的中央政府。

联邦政府通常出现于中央政府对地方掌控力较低的国家，或
出现在地方意识强的国家。

和中央集权制相对，联邦制为一种地方分权制，其宪法将绝大多数的政府权力划分给地方，而中央政府只能负责有限的事务，但是中央通常都保留有对于军事、外交和财政的权力。

●地方政府：是中央管辖下，由中央政府设置的治理国家部分地域的政府。

●地方政府的构成：
●由地方立法机关和地方行政机关组成。

●中国的行政区划等级：
●省（自治区、直辖市），市，县（自治县、市），乡（民族乡、镇）
●地方政府的基本性质：
●（1）权力的非主权性
●（2）治理的局部性
●（3）主要职责在于地方事务的管理
1.2 地方政府的地位和作用
●地方政府的地位与作用：
●（1）就经济层面来说，地方政府是区域经济的组织者、调控者和服务者，承担着推动本地经济
快速健康发展的重要职责。

●（2）就政治层面来说，充分发挥人民民主，建立社会主义民主政治制度是中国政治体制改革的
重要目标。

●（3）就社会层面来说，地方政府更能够有效地了解和把握本地方民众的偏好和需求，从而比中
央政府更能有效地提供地方公共物品。

1.3 地方政府学研究
●地方政府学研究的意义：
●（1）有利于从规律上对地方政府发展进行制度性探索；
●（2）有利于将国际经验本土化；
●（3）有利于推动地方政府管理的现代化进程。

第2章中央—地方政府权力关系
●国家权力横向配置是国家权力按照功能在立法机关、行政机关、司法机关等之间进行的分配。

●国家权力纵向配置是国家权力在中央国家机关和地方国家机关之间的分配。

2.1 国家权力纵向配置的理论基础
●全权主义：由某一人或某一国家机关掌控立法、行政、司法等多项重要的国家权力。

●中央集权是指决策权主要集中于中央政府，中央政府对地方有完全的指挥、监督之权力。

●地方权力固有说：地方自治所依据的权力是地方所固有的，而并非来自中央的让与或授予。

●地方权力让与说：各项地方自治权之所以存在，并非地方自然所固有，而是中央为实现其统治和
管理目的，主动让与一部分权力给地方的结果。

第3章地方政府的结构
●地方政府的层级结构是指各地方政府单位在纵向上分为若干层次，并依上下隶属关系组合而形成
的结构。

●地方政府层级结构的类型：
●（1）直接与当地居民发生关系、承担治理职责的地方政府，称为基层地方政府；
●（2）直接与中央政府发生关系，受中央政府直接监督指挥的地方政府，称为最高层级地方政府；
●（3）介于前述两者之间的地方政府，称为中层地方政府。

●基层地方政府单位设置的原则：
●（1）要便于当地居民行使管理国家事务的民主权利；
●（2）要利于地方国家行政机关充分履行其职责，发挥其行政效率。

●最高层地方政府单位设置的原则：
●最高层地方政府并不直接面向居民，而与中央政府直接发生关系，具有较多的政治性质。

因此，
最高层地方政府的设置应从国家政治需要出发，遵循确保国家统一和政治稳定的原则。

●中层政府单位设置的原则：
●中层政府介于两者之间，其设置或基于管理需要，或基于政治因素。

市管县
●市管县体制（又称市领导县体制）指由直辖市和较大的市领导县的行政区划体制。

●建国初期，我国就有少数城市实行市领导县体制。

●此后，实行市领导体制的城市逐渐增多，20世纪50年代末达到第一次高潮，60年代初开始回落
并进入低潮，70年代又逐渐复苏。

●从1982年开始，我国又掀起新一轮的市管县体制改革浪潮。

目前，市管县体制已成为我国大多
数地区的行政区划体制。

省管县
●省管县的主要内容，是省直接把转移支付、财政结算、收入报结、资金调度、债务管理等权限下
放到县。

●省管县体制的改革既使县以及县以下政府更好控制，也使县一级的权力大为增加。

行政系统的缩
减，能够有效地在基层营造基层自治的制度环境。

●推进省直管县体制改革的必要性：
●（1）政府层级过多不符合信息化社会行政组织结构扁平化趋势。

●一般来说，政府层级过多，会造成以下弊端：
●一是信息传递不畅通，信息传递成本加大；上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上
达。

●二是权力运行机制不畅通，容易形成压力型体制，地方特别是基层的自主权难以得到落实。

●三是不符合信息化社会条件下行政组织结构扁平化的发展趋势，不利于调动县级基层政府的主动
性、积极性和创造性，不利于提高行政效能。

（2）市管县体制的弊端
●一是市管县体制并没有从根本上打破旧有的条块分割的管理体制，原本虚设的地区一级变成了实
设，不仅增加了政府层级，降低了行政效率，而且与宪法中有关地方行政架构的规定相违背。

●二是在市与其所辖的县（或县级市）竞争发展过程中，加剧了各个县（或县级市）与市之间在人、
财、事三方面的矛盾，加大了市所辖各个县（或县级市）之间的离心力。

●三是由于“市县竞争”造成内耗及资源过度向中心城市集中等原因，一方面导致中心城市的极度扩
张，城市发展没有边界，没有止境的土地征用和旧城改造；另一方面，市所辖县的城市化水平极度落后，虚假城市化现象严重，整体上影响了城市化的进程，更加剧了城乡“二元化”结构。

●四是普遍推行“市管县”体制，在经济发展落后地区严重导致了“小马拉大车”的现象。

经济发展落
后地区的地级城市普遍能量不足，对周边管辖的广大农村地区无法产生足够的辐射能力；但由于实行“市管县”体制，不得不管辖自己无法带动的县（或县级市）。

●（3）省直管县体制对问题的解决
●一是实行省直管县体制，减少了政府层级，实现了政府组织结构的扁平化；在管理流程上，由省
直接对县进行管理而不再经过市（地）这个中间环节，降低了政府交易成本。

●二是省直管县实现了扩权强县，在行政上弱化了市对县的领导，避免了多层次行政干预对于市场
竞争关系的扭曲，大大提高了县域经济发展的积极性、省级市场化水平和市场竞争的有效性。

●三是增强了城乡统筹发展的能力，省管县财政体制实现了省直接对市、县市的管理，增强了省级
财政的直接调控能力，有利于有效分配和利用各种公共资源，使县市政府更有能力、有财力发展县域经济，更有实力统筹城乡发展、加大对农村地区的资源投入、发展各种社会事业、加强基础设施建设、改善农村环境面貌、推动农村经济发展和提高农民生活水平。

●四是省管县体制下的财政体制，有利于一个省各地区间均衡发展水平的不断提升。

“市管县”与“省管县”的利弊分析
●（1）市管县体制之利：
●我国的市管县体制是在特定的政治经济环境下，在传统计划经济向社会主义市场经济转轨过程中
的产物，是我国地方行政体制改革的重要成果，在特定的时期内对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化起到巨大的推动作用。

●具体而言，市管县体制的作用主要表现在：
●在政治方面，它将省县之间一级政权由虚置变为实权，从而加强了对县域的行政管理，适应了改
革初期相对落后的时代条件，避免了由省直管县的幅度过大、负担过重而导致的管理低效问题；
●在经济方面，它在一定程度上打破了城乡分割的局面，促进了区域统一市场的形成，使城乡经济
日益融合为相互依托的区域性经济，实现了城乡生产要素的合理配置。

●在社会及文化方面，它加快了工业化进程和城市化的发展，加速了工业与城市文明向农业与乡村
文明的辐射和渗透，有利于劳动生产率与人的素质的提高。

●（2）市管县体制之弊：
●一是市管县体制导致行政成本提高，行政效率降低；
●二是市管县体制致使市县利益矛盾突出，城乡发展不协调；
●三是市管县体制造成了虚假城市化现象；
●四是市管县体制不符合城乡分治的惯例。

●（3）省管县体制之利：
●一是“省管县”能够提高行政效率，减少行政成本，减少政策执行的“漏斗效应”；
●二是“省管县”能够更好地消除“权力截留”的情况；
●三是“省管县”有助于促进农村经济的发展；
●四是“省管县”有助于县政府专心于县域经济的发展。

●（4）省管县体制之弊：
●一是管理幅度过大会降低行政效率；
●二是县域经济未必能带动乡村经济的发展；
●三是“省管县”会带来公共产品配置效率的损失。

第4章地方政府自治
4.1 地方自治概述
●自治与他治相对应，是指“人们自己管理事务，并对其负责的一种状态”。

具体地说，自治是主体
凭借自己意志管理自己，而无需别的主体直接控制的一种治理形式。

●地方自治是由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权。

●地方自治制度的基本特征：
●（1）是由选民产生的地方政府自治机关；
●（2）中央与地方自治政府的权限划分，通常是通过《地方组织法》或《地方自治法》等法律加
以确定和调整；
●（3）各地方单位依据法律承担地域性、社会性、服务性的公共管理职能；
●（4）地方自治单位内部的自治权包括：组织权、财政权、公共执行权、地方立法权、制裁权等
5个方面；
●（5）中央政府通过立法、行政、财政方式监督控制地方自治单位的活动。

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4.2 中国地方自治
●现阶段中国地方自治存在的主要问题：
●（1）现行有关地方自治的法律法规体系不完善.
●（2）自治机关和公民的自治权意识淡薄，主要表现在民族自治和村民自治当中。

●（3）一些自治地方的党政机关和自治机关的关系不规范。