公共政策执行阻滞的多维考察和机制创新

天水行政学院学报２００８年第１期（总第４９期）公共政策执行阻滞的多维考察和机制创新吴娜（厦门大学公共事务学院，福建厦门３６１００５）［摘要］本文从价值、制度、行为和工具四个维度对执行阻滞这样的现象进行了深入分析，并提出了若干新的建议和举措。

［关键词］政策执行；执行阻滞；制度［中图分类号］Ｄ６３０．１［文献标识码］Ａ［文章编号］１００９－６５６６（２００８）０１－００５１－０４ＡＭｕｌｔｉｄｉｍｅｎｓｉｏｎａｌＡｎａｌｙｓｉｓｏｎＢｌｏｃｋｉｎｇｏｆＰｕｂｌｉｃＰｏｌｉｃｙＩｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎａｎｄＭｅｃｈａｎｉｓｍＩｎｎｏｖａｔｉｏｎＷＵＮａ（ＸｉａｍｅｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｘｉａｍｅｎ３６１００５，Ｃｈｉｎａ）Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓｐａｐｅｒａｎａｌｙｚｅｓｔｈｅｐｈｅｎｏｍｅｎｅｏｆｐｏｌｉｃｙ－ｂｌｏｃｋｉｎｇｆｒｏｍｔｈｅｐｅｒｐｅｃｔｉｖｅｓｏｆｖａｌｕｅ，ｉｎｓｉｔｉｔｕｔｉｏｎ，ｂｅｈａｖｉｏｒａｎｄｐｏｌｉｃｙｉｎｓｔｒｕｍｅｎｔｓ．Ａｌｓｏ，ａｄｖｉｃｅｓａｎｄｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓａｒｅｐｒｏｖｉｄｅｄｆｏｒａｂｅｔｔｅｒｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｐｒｏｃｅｓｓ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ；ｐｏｌｉｃｙｂｌｏｃｋｉｎｇ；ｉｎｓｉｔｉｔｕｔｉｏｎ一、公共政策执行中存在的主要问题公共政策执行是政策过程中的一个关键环节，政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种活动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程［１］。

只有通过有效的政策执行才能从根本上解决政策问题、实现政策目标。

但目前，公共场所政策的执行存在诸多问题，因其执行不力，导致很多社会问题得不到解决。

探究这种政策执行不力的原因，主要是因为公共政策作为分配或调节各种利益关系的工具或手段，是各种利益关系的调节器。

而政策的相关主体作为理性逐利人，天生追求自身效用的最大化。

所以，在政策执行中，必定会产生基于各自利益的政策阻滞行为，导致“上有政策，下有对策”现象的产生。

具体来说，这些影响政策有效执行的问题主要表现为：第一，政策执行的表面化，即所谓“象征性”地执行政策，在执行过程中没有具体的操作性措施；第二，政策执行的局部化，也就是“选择性”地执行政策，即政策执行主体根据自身利益对原有的政策精神实质进行取舍；第三，政策执行扩大化，即“附加性”地执行政策，搞一些土政策，给执行的上级政策附加一些原有的政策目标所没有规定的不恰当内容；第四，政策执行全异化，即“替换性”地执行政策，当一项政策对执行主体不利时，就在执行政策过程中换入表面上与政策一致，而事实上完全不同的内容。

［收稿日期］２００７－１１－１０［作者简介］吴娜（１９８３—），女，重庆人，厦门大学公共事务学院硕士研究生，研究方向为公共政策分析与政府绩效。

二、公共政策执行阻滞的原因考察：一个多维视角的综合（一）价值维度公共政策的价值取向就是政策主体对政策系统行为的选择，即“对社会资源的提取和分配以及对行为管制的选择”［２］。

这样的选择将会引发政策系统中各种利益相关者作出不同的反应，进而影响公共政策的有效执行。

对于政策执行者来说，如果对政策具有较高的价值认同，则会积极推动政策的执行。

反之，则会采取消极态度或竭力阻止其实施。

而公共政策的目标团体对公共政策的价值判断也同样影响着公共政策的执行效果。

如果公众对政策的认同度高则会积极配合执行；如果对政策不理解不接受甚至反对，政策执行将很难取得预期的效果。

因此，在社会主义市场经济条件下，公共政策的价值取向必须是以公共利益为目标的效率与公平的统一，即公共政策作为政府干涉市场的主要手段，其价值取向应该以效率为基础，致力维护和追求公平［３］。

只有把公共利益作为公共政策的主要价值取向，也照顾到各方的利益需求，两者统一，兼顾公平，政策执行才能确保政策结果的有效性。

（二）制度维度任何一项政策的执行都是在特定的制度约束条件下进行的，而现行制度的一些弊端往往导致政策执行中诸多缺陷的存在。

这里提出用制度分析，是一个广义的概念，不仅包括法律、规章以及政策等正式制度，还包括文化传统、风俗习惯、道德规范和意识形态等非正式制度。

在正式制度中一系列亟待解决的问题都影响着政策的有效执行。

首先，纵向的政府间权力划分不规范，特别是地方政府利用日益膨胀的权力追逐地方权利最大化，带来地方政府行为失范，在政策执行中出现你有上策、我有对策，给中央政策的执行造成了不良影响。

其次，横向的机构间职能配置交叉重叠。

在二元行政管理体制下，不同部门同时履行重叠的职能会产生一些相互冲突的政策，并且在执行中因政策执行主体的利益纠葛而导致政策执行出现阻滞。

再次，对政策执行行为的监督制度不健全。

无论是执行系统本身的监督机制和权力机关的监督，还是新闻媒体和社会的监督都不到位，因此，即使在政策执行中出现了一些变样的执行，却没有及时制止。

最后，由于我们现行的下管一级的干部管理制度，使得地方官员对顶头上司的指令负责有余，而对中央政策和下级民众的利益负责不足，造成政策执行时只顾眼前利益的不良风气。

这些都严重影响了我国现阶段的政策执行。

非正式制度对政策执行有效性的影响也是不可低估的。

当作为正式制度的政策与非正式制度之间存在矛盾、发生冲突或不相容时，作为正式制度的政策执行起来便会阻力重重。

尤其在我们这样一个具有几千年悠久文化传统的国家中，非正式制度的变化要比正式制度的变化更为缓慢、艰难，很多时候政策执行受非正式制度的制约更为明显和严重。

比如，中国早期的计划生育政策就因为传统的养儿防老的观念而很难执行；在中国“人情—面子—关系网”作为一种非正式制度，对政策执行的影响是十分普遍的。

（三）工具难度政策工具是实现政策目标的基本途径，从某种意义上来讲，政策执行的过程就是政策工具选择的过程，而政策执行阻滞的很多情况都是由于政策工具选择不当造成的。

政策工具主要分为强制性工具和志愿性工具。

强制性工具是用规制、命令等直接行动的方式对市场组织和社会个体施加影响。

志愿性工具是指政府较少的介入，而通过民间力量或市场自主运作来回应公共政策，在现今越来越受到广泛运用。

任何工具都有其适用的过程，在不同领域要采取相应的政策工具才能推动政策的有效执行。

若像传统的“一刀切”方式，不加区别地贯彻实施，那么政策执行阻滞的出现就是无可避免的。

比如我们在处理经济事务的时候，过多地运用政府管制这样的强制性工具，忽视志愿性工具的运用，必然会在市场中受到抵制，让政策难以执行下去；而在处理一些诸如吸毒、种族歧视、刑事犯罪等问题的时候，若运用志愿性的工具，缺乏强有力的惩处，就无法根本遏制这些社会问题，维持稳定有序的生活环境的政策目标也无法得到实现。

（四）行为维度政策主体的行为直接影响政策执行的力度。

政策主体间信息不对称的情况下，执行主体对公共政策的理解、执行主体之间的沟通协作和他们执行时的工作方法都将直接作用于政策执行的效果。

如果政策执行主体自身素质不够高，或者政策本身不明确，政策执行主体总是根据自身特性选择性和创造性理解政策，就可能引发执行主体的不当行为。

特别是政策通过各级政府的传达执行，经过的层级越多，政策信息失真的可能就越大，各级执行主体根据自身利益来取舍政策信息、左右政策执行中的行为，成为导致政策执行阻滞的重要原因之一。

同时，政策执行者之间缺乏沟通，不能很好地协作，那么再好的政策执行也会困难重重。

最后，政策执行主体的行为方式欠妥也是重要因素。

我们可以看到，现在的政策执行方式因为执法人员的素质不能完全跟上，还遗留了一些简单粗暴、武断专行的行为方式，比如在一些地方房屋拆迁中，执法人员强硬粗暴的“扒屋拆房、株连亲属”等工作行为，根本就不能达到有效的政策执行，而将政策实质完全异化。

通过以上四个维度的考察与分析，我们可以知道公共政策执行阻滞是多种因素综合作用的结果，有着深层次的根源。

执行阻滞的发生既有执行人员主观的原因，也有很多客观的社会原因。

三、公共政策有效执行的机制创新针对政策执行中面临的这些问题，通过以上价值、制度、工具和行为四个维度的分析，结合我国政治、经济、文化现实状况，提出几点推动政策有效执行的建议。

（一）建立有效的公权制约结构，推进执行主体意志的统一在一个庞大的国度里，中央政策通过分权来刺激地方政府与市场主体的制度创新是可行的选择。

然而，分权化改革的同时，地方政府职权不断膨胀，如果中央政策与地方利益发生冲突，地方政府会从自身利益最大化出发，采取机会主义行为和短期行为，忽略公共利益。

因此，中央政府应以制度化的形式规范分权的合理边界，建立有效的分权制约结构，以此引导公共政策有效执行，特别是中央的政令统一。

具体来讲：在经济规划上，中央政府应根据优势互补、整体协调的原则，考虑不同区域的资源状况、发展潜力、地区优势，实行有区别的区域发展政策，进行指导和管理，保证区域发展政策的稳定性和连续性；在区域经济管理体制上，调整中央与地方的管理职能，协调中央与地方的利益关系。

在重视经济手段的前提下，充分运用行政手段，发挥中央政府的各项职能，严格界定中央和地方的权力，逐步完善中央和地方的分级管理体制；在财力分配上，中央政府应建立规范的财政转移支付制度，要尽可能地把中央与地方的财权与事权关系纳入法制化的轨道，以此来调控和约束地方政府经济行为，从而在制度化的环境中使地方政府形成正确的政绩观及政策执行的良性动机，即合理的公共政策价值取向。

（二）加强非正式制度建设，实现正式与非正式制度创新统一作为政策执行，按照新制度经济学的观点，它也是一个制度创新的过程。

制度创新不仅仅是针对正式制度而言，还应包括非正式制度，这是一系列被该社会成员认同的基本价值。

制度创新如果得到非正式制度的支持，就可以很容易地获得其自身的权威与新制度的合法性，这既可以减小制度的创新成本，又可减小制度的实施成本。

同时，正式制度的完善受到非正式制度的制约，当正式制度与非正式制度出现矛盾冲突或不相容时，正式制度就难以建立起来，勉强建立也不能真正贯彻、实施。

很多正式制度的“移植失败”就是这个原因。

因此，在政策执行过程中，不能把制度创新仅仅看为正式、有法律条文的制度变迁与创新，还应当重视包括伦理道德、理想信念、基本价值在内的非正式制度建设，尤其是要发挥主导意识形态在制度创新中不可或缺的作用，积极培育适合市场经济发展的意识形态，减小制度执行或变迁成本。

事实上，要实现这种正式制度创新与非正式制度创新的有机结合，就必须要发挥制度变迁方式强制性与诱致性的整体功能。

（三）优化政策执行工具，加强政策工具选择政治和社会情境的约束都会影响政策执行可选工具的范围。

因此，在进行政策工具选择的时候，必须根据实际环境的需要，做到具体问题具体分析。