我国跨域公共危机治理的政策碎片化问题研究——基于整体性治理的视角

第３７卷　学术专刊　吉首大学学报（社会科学版）２０１６年１２月 我国跨域公共危机治理的政策碎片化问题研究———基于整体性治理的视角＊赵晨光（西北政法大学政治与公共管理学院，陕西西安７１００６３）摘　要：随着跨域公共危机成为我国公共危机治理的常态化，有效治理跨域公共危机已成为我国公共危机治理体系中的重要议题。

跨域公共危机有效治理的关键在于是否拥有整体性的跨域公共危机治理的政策体系。

但是在近年来的实践中，我国跨域公共危机治理中却存在着政策碎片化问题。

整体性治理理论为跨域公共危机治理中的政策碎片化问题提供了新的视角。

基于我国目前跨域公共危机治理中的政策碎片化问题，从整体性治理的视角出发，提供了解决我国跨域公共危机治理的政策碎片化问题的路径选择。

关键词：跨域公共危机治理；政策碎片化；整体性治理中图分类号：Ｄ０３５ 文献标识码：　Ａ 文章编号：　１００７－４０７４（２０１６）Ｓ２－００３８－０４基金项目：西北政法大学多学科发展专项资金建设项目作者简介：赵晨光，男，西北政法大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生。

跨域公共危机是一种极其特殊的政策环境，其跨域性特征涉及到不同行政区域，不同部门以及多方力量的合作治理，这就需要一系列具有连贯性，协调性，整体性的公共危机政策作为跨域公共危机治理的基本手段和重要工具。

因此，如何防治跨域公共危机治理中的政策碎片化问题，构建整体性的跨域公共危机治理的政策体系，突破我国跨域公共危机治理的政策碎片化困境具有重要的现实意义。

一﹑整体性治理视角下跨域公共危机治理的政策碎片化问题的理论阐述有关跨域公共危机的概念目前在相关文献中并没有给出明确统一的定义。

彭辉安认为，公共危机都爆发于具体的领域或区域，因而他将“域”（领域，区域）作为指标来衡量公共危机，并将公共危机分为局域公共危机与跨域公共危机。

他认为，跨域公共危机是局域公共危机的发展形态，是在现代社会特性作用下，通过一定的社会介质或与社会介质相互作用而突破原发的区域、领域界限，形成负外部性的扩散蔓延，使得相关区域、领域，甚至整个社会都受到冲击，或者引发次生危机事件的公共危机［１］。

比如０３年的“非典”由于传播扩散的特殊性，其扩散程度不仅由单一的局域性发展到区域性甚至全国性，而且其治理也涉及到生物学﹑医学﹑社会学等多个领域，给当时的公共危机治理带来了巨大挑战。

由此，通过对相关文献及案例分析的基础上，笔者认为，所谓跨域公共危机便是针对具有跨域性质的公共危机事件，政府间﹑部门间以及非政府组织﹑公民社会等多元治理主体为了消弭该性质的公共危机事件而进行的一系列协同治理。

主要包括跨域公共危机治理政策的协调﹑资源的共享以及信息技术平台的共建等。

其中跨域公共危机治理的政策协同是跨域公共危机治理的逻辑起点，也是本文研究的重点。

“碎片化”本是传播学领域的一个概念，原意是指完整的东西破碎成诸多零碎块，在本文中用来代指政策系统的零散状态，因“碎片化”应用情境不同，所以具体的概念表达各异。

在跨域公共危机治理领域，所谓跨域公共危机治理的政策碎片化是指：在跨域公共危机治理的过程中，由于政府间或政府系统内部各部门在应对具有跨域性质的公共危机时出于自身利益的追求﹑政策价值取向的不＊收稿日期：２０１６－１０－０９同以及机构间政策协调机制的缺失等多方面的原因所造成的危机治理政策分割﹑冲突，甚至各自为政的现象。

跨域公共危机治理中的政策碎片化导致跨域公共危机治理面临分散性，导致其治理主体无法实现整体有效运作，大大降低了跨域公共危机治理的效率。

整体性治理为跨域公共危机治理的政策碎片化问题提供了思路，将整体性治理理论应用到跨域公共危机治理中具有重要的指导意义和现实意义。

整体性治理理论是２０世纪９０年代中后期由英国的佩里·希克斯，帕特里克·登力维提出的“一种对新公共管理理论的批判和继承基础上形成的新政府改革模式。

”［２］是针对新公共管理所造成的政府碎片化问题提出的新型治理模式。

简单来说，其理论的内涵主要包括以下几个方面：第一，在政府体制上强调合作基础上的整体性整合，在治理层级上强调同一层级或不同层级的整合；在治理功能上主张大部门化，对功能相近或相同的机构进行整合，同时强调公私部门的合作治理。

第二，在治理理念上认为政府应该回归公共性，以公众需求为导向，注重信任﹑责任感等价值观念的整合。

第三，在治理手段上强调网络信息技术的应用，通过建立统一的数据库系统，实现信息之间的交流与交换。

由此，笔者认为，所谓整体性治理就是强调政府应以公共利益为导向，以信息技术为手段，以整合新公共管理所造成的碎片化为目标，通过构建完整顺畅的政府治理流程，实现政府整体性﹑协调性运作的新型治理模式。

二﹑整体性治理视角下跨域公共危机治理的政策碎片化问题的现状分析整体性治理虽然作为西方政府改革的舶来品，但是它是作为与部门主义﹑视野狭隘和各自为政相反的措施而提出的［３］。

其本质是在不取消专业分工的基础上而进行的跨部门协作，从而达到不同的利益主体为了实现某一政策目标协调运作的效果。

本部分内容通过分析我国跨域公共危机治理的政策碎片化问题的现状，从整体性治理的视角出发，对其契合性做了系统的分析。

（一）跨域公共危机治理政府间﹑部门间的政策碎片化我国目前实行统一领导﹑综合协调﹑分类管理﹑分级负责﹑属地为主的应急管理体制。

因其体制设计与我国目前的政治基础和行政管理体制相统一，因此在一定程度上适应了我国目前应急管理的需要。

但是，在这种应急管理体制之下也导致了我国跨域公共危机治理模式具有职能导向﹑部门分割和条块分治等特征。

即在跨域公共危机的治理中，各地方政府仅负责本行政区域内的公共危机治理，各部门按照所发生公共危机的分类分别负责各领域的公共危机治理。

在这种公共危机治理模式下，尽管各政府﹑部门在大方向遵循统一领导的公共危机治理政策，但在实际的应对中拥有较大的公共危机政策自由裁量空间。

由此造成的跨域公共危机治理体制的碎片化直接导致跨域公共危机治理政策的碎片化，其政策碎片化主要表现在两个方面：其一，政府间公共危机治理政策碎片化，主要包括纵向政府间，横向政府间。

所谓纵向政府间公共危机政策碎片化主要是指在公共危机事件的应对过程中，由于上下级政府间沟通不畅，再加上危机状态对政府行使权力的范围和职责并没有明确规定，相关公共危机治理绩效评估并不完善。

因此，在上级政府出台相关的应急政策时，下级政府在危机应对中并没有与上级政府的应急政策保持一致。

主要表现为地方政府官员出于自身利益的考虑“淡化危机严重性，封锁消息”等等，从而导致上下级应急政策不统一，造成纵向政府间公共危机政策碎片化。

而横向政府间跨域公共危机政策的碎片化主要是指不同行政区域的地方政府在应对具有跨域性质的公共危机时由于应急政策的不同所导致的各地方政府在应对中各自为政，甚至对立﹑冲突，破坏跨域公共危机治理的整体性和连续性的现象。

如“淮河流域水污染事件”整个流域涉及多个行政区域，在对其水污染的治理中，各地方政府应急政策或出于自身经济发展需要的形同虚设，或应急政策制定拖沓，给该流域的污染治理带来了极大的难度。

其二，部门间公共危机治理政策的碎片化，由于跨域公共危机治理涉及到多个部门，而在公共危机治理中各部门职权不同，职责各异，因此应急政策仅仅是从本部门的治理角度出发，无法形成整体性的治理效果。

比如食品安全问题，涉及到卫生部门，质检部门，环保部门，工商管理部门等，所在部门不同，职权不同，必然导致应急政策分散。

跨域公共危机治理的政策碎片化的根源在于跨域公共危机治理的体制碎片化，整体性治理强调９３　赵晨光：我国跨域公共危机治理的政策碎片化问题研究———基于整体性治理的视角打破原有的组织结构的限制，实现组织间及组织系统内部的协同运作，这对于整体性跨域公共危机治理政策体系的构建具有重要借鉴意义。

（二）跨域公共危机治理政策价值的碎片化跨域公共危机治理政策是跨域公共危机治理的逻辑起点，而跨域公共危机治理的政策价值是跨域公共危机治理的本质要求和核心意义，其价值取向直接决定着跨域公共危机治理的行为和方向。

因此，公共危机决策者如何把握其治理的政策价值，实现其治理价值的考量具有重要意义。

就公共危机治理的政策价值来说：效率﹑责任﹑以人为本等都是其突出表现。

由于公共危机治理政策价值取向的多元性，再加上跨域公共危机所具有的跨域性特征，使得原本就已经碎片化的跨域公共危机治理政策在政策价值方面面临不同的价值偏好。

即不同地方政府在跨域公共危机治理中面临着公平与效率﹑当前绩效与长远利益﹑个人利益与集体利益等方面的政策价值选择，不同的公共危机治理政策价值选择会带来不同的治理效果，这就导致了跨域公共危机治理政策价值的碎片化。

其隐藏在背后更深层次的原因乃是跨域公共危机治理中各部门忽视公共利益、责任感等基本的价值要素故而在公共危机治理政策价值选择方面侧重于自我价值的考量导致跨域公共危机治理中政策价值碎片化的产生。

整体性治理不仅强调政府公共利益的回归，而且强调不同价值﹑文化理念的整合和包容，通过整体性治理理论对跨域公共危机治理的政策价值进行整合﹑引导，对于消弭跨域公共危机治理的政策碎片化具有重要指导作用。

（三）跨域公共危机治理政策资源的碎片化跨域公共危机治理需要大量资源，如人才﹑设备﹑物资﹑技术等，在公共危机治理的时间压力下，能否迅速调齐相关资源决定了公共危机治理的效果。

一般来说公共危机治理所需要的资源来自两个方面，一部分是国家应急体制所规定的常备资源，还有很大一部分来自各政府部门的支援。

但是由于政府间经济发展水平的差异以及府际间利益关系网络的存在，再加上统一的府际间资源分配政策的缺失，导致政府间资源支援存在若干个政策，造成政策资源分散，没有明确的支援方向，资源共享达不到最佳状态，大大降低了跨域公共危机治理的效率。

跨域公共危机治理需要有序、集中的政策资源，整体性治理强调治理行为的系统性，这就要求在跨域公共危机治理中要有完整的运作机制，对于跨域公共危机政策资源协调机制的建立具有重要意义。

（四）跨域公共危机治理政策制定与政策执行的碎片化跨域公共危机治理的政策效果不仅取决于及时有效的公共危机政策的制定，还取决于有效的政策执行。

由于跨域公共危机涉及到多个地方政府和部门的合作治理，因此更加需要跨域公共危机政策制定与执行的完整性与统一性。

但是跨域公共危机治理的政策体制的碎片化导致无法形成统一的政策体系，再加上各地方政府局限于自身利益需要和职权范围在应急政策上各自为政，部门间难以协调，导致应急政策执行混乱。

同时公共危机治理的“政策山头主义倾向”即“上有政策，下有对策”也加剧了跨域公共危机治理政策制定与执行的碎片化。

因此，如何协调跨域公共危机治理政策制定，实现政策制定与政策执行的整体性﹑连贯性﹑统一性，整体性治理理论提供了新的路径选择。